Bearbeiter: Prof. Dieter Schmalz
► Rücknahme eines auf eine Geldleistung (Beihilfe) gerichteten VA, § 48 VwVfG; Wegfall des Vertrauensschutzes, § 48 II 3 VwVfG. ► Rückforderung einer Beihilfenach § 12 BBesG. ► Vertretung im Verwaltungsverfahren, §§ 14 VwVfG, 164 ff. BGB; Handeln unter fremdem Namen. ► Mehrfache Zurechnung des Vertreterhandelns zu Lasten des Vertretenen; § 166 BGB. ► Rechtsfolgenverweisung auf §§ 818, 819 BGB. ► Ermessensprüfung (§ 114 VwGO); Ermessensfehlgebrauch durch Nichtberücksichtigung wesentlicher Umstände
BVerwG Urteile vom 22. 03. 2017 AZ. 5 C 4/16 und 5 C 5/16. Das Urteil 5 C 4/16 (betr. Rücknahme) wird „BVerwG4“ und 5 C 5/16 (betr. Rückforderung) wird „BVerwG5“ zitiert.
Fall (Gefälschte Zahnarztrechnungen)
K war als Justizwachtmeister Beamter im Dienst des Landes L; inzwischen ist er im Ruhestand. Er hatte seine Ehefrau F ermächtigt, seine Beihilfeangelegenheiten zu besorgen und dabei in seinem Namen zu handeln. Zuständige Beihilfebehörde des Landes L ist die B-Behörde. Dort war eine Verwandte (V) der F beschäftigt. Aufgrund einer Abmachung zwischen F und V unterzeichnete F Beihilfeanträge mit dem Namen des K, fügte gefälschte Zahnarztrechnungen hinzu und reichte die Anträge bei B ein, adressiert an V als Sachbearbeiterin. Bei einem Teil der Anträge konnte V die Beträge selbst bewilligen, in anderen Fällen gab sie die Anträge an den zuständigen Sachbearbeiter weiter, der die Bewilligung vornahm. Den Anträgen fügte F vorfrankierte und an sie persönlich adressierte Rückumschläge bei und vernichtete die Bescheide nach Erhalt. Auf den Anträgen war ein Konto der F angegeben, über das sie allein verfügungsberechtigt war; auf dieses Konto wurden die Beträge überwiesen. V konnte über mehrere Jahre eine Entdeckung verhindern, so dass Beihilfebeträge in Höhe von 550.000 Euro auf das Konto der F geleitet wurden. Die dort eingegangenen Gelder teilten F und V unter sich auf und verbrauchten sie vollständig. K hatte sich nicht um seine Beihilfeangelegenheiten gekümmert und hatte von den ganzen Vorgängen keine Kenntnis. Als eine Rückfrage wegen einer Zahnarztrechnung ergab, dass sie gefälscht war, flog das Ganze auf. Im Strafverfahren wurden F und V zu mehrjährigen Freiheitsstrafen verurteilt.
Mit Bescheid vom 4. 2. gegenüber K erklärte die B-Behörde nach Anhörung des K die Rücknahme der Beihilfebewilligungen und forderte K mit Rechtsbehelfsbelehrung zur Rückzahlung auf. Die Rücknahme und dementsprechend die Rückforderung wurden auf Bescheide in Höhe von 300.000 Euro beschränkt, weil sich bei den anderen Bewilligungsbescheiden nicht mehr sicher feststellen ließ, dass die den Anträgen beigefügten Rechnungen gefälscht waren. In der Begründung des Bescheids vom 4. 2. verwies B auf die einschlägigen Rechtsvorschriften und führte aus, die zu Unrecht bewilligten Beihilfebeträge seien für K bestimmt gewesen, so dass dieser auch für die Rückzahlung verantwortlich sei. Bei der Ermessensausübung sei entscheidend gewesen, dass bei einem derart dreisten Abgreifen öffentlicher Gelder über Jahre hinweg und der Verletzung der beamtenrechtlichen Sorgfaltspflicht durch K das öffentliche Interesse an einer Rückzahlung das private Interesse des K überwiege. K beruft sich darauf, dass er seiner Ehefrau habe vertrauen dürfen und dass es keine Verdachtsmomente gegeben habe. Er habe kein Geld erhalten und brauche daher auch keines zurückzuzahlen. Die kriminellen Handlungen seien nur möglich gewesen, weil die Behördenangestellte V mitgewirkt habe. K hat gegen den Bescheid vom 4. 2. verwaltungsgerichtliche Klage erhoben. Wie ist über die Klage zu entscheiden?
Hinweise auf gesetzliche Vorschriften:
Das Landesbeamtengesetz des Landes L erklärt für die Rückforderung von Geldleistungen, die keine Besoldung oder Versorgung sind, § 12 Bundesbesoldungsgesetz (BBesG) für anwendbar. § 12 lautet:
(1) Wird ein Beamter…durch eine gesetzliche Änderung seiner Bezüge einschließlich der Einreihung seines Amtes in die Besoldungsgruppen der Besoldungsordnungen mit rückwirkender Kraft schlechter gestellt, so sind die Unterschiedsbeträge nicht zu erstatten.
(2) Im Übrigen regelt sich die Rückforderung zuviel gezahlter Bezüge nach den Vorschriften des Bürgerlichen Gesetzbuchs über die Herausgabe einer ungerechtfertigten Bereicherung…. Der Kenntnis des Mangels des rechtlichen Grundes der Zahlung steht es gleich, wenn der Mangel so offensichtlich war, dass der Empfänger ihn hätte erkennen müssen. Von der Rückforderung kann aus Billigkeitsgründen…ganz oder teilweise abgesehen werden.
Das VwVfG des Landes L hat denselben Inhalt wie das Bundes-VwVfG. - Ein Widerspruchsverfahren ist im Land L nicht mehr vorgesehen.
Lösung
A. Zulässigkeit der Klage
I. Der Verwaltungsrechtsweg könnte deshalb eröffnet sein, weil es sich um eine beamtenrechtliche Streitigkeit handelt.
1. Eine Zuweisung beamtenrechtlicher Streitigkeiten an die Verwaltungsgerichte findet sich in § 126 Bundesbeamtengesetz (BBG). Dieser gilt aber nur für Bundesbeamte und nicht für die Klage des K, der Landesbeamter ist. Für andere beamtenrechtliche Streitigkeiten ergibt sich der Verwaltungsrechtsweg aus § 54 I Beamtenstatusgesetz (BeamtStG). Somit ist für alle beamtenrechtlichen Streitigkeiten der Verwaltungsrechtsweg gegeben (Kopp/Schenke, VwGO, 22. Aufl. 2016, § 40 Rdnr. 75). Dabei ist der Begriff der beamtenrechtlichen Streitigkeit weit auszulegen (Kopp/Schenke a. a. O. Rdnr. 76). §§ 126 BBG, 54 BeamtStG sind aufdrängende, den § 40 I VwGO verdrängende Sonderzuweisungen (vgl. auch § 40 II 2 VwGO).
b) Die Streitigkeit wegen der Rückzahlung von Beihilfen, die aufgrund der Beamtenstellung des K gezahlt wurden, ist eine beamtenrechtliche Streitigkeit, so dass der Verwaltungsrechtsweg nach § 54 BeamtStG eröffnet ist.
II. Der Klageart nach könnte es sich um eine Anfechtungsklage (§ 42 I VwGO) handeln. Dann müsste sich die Klage gegen einen oder mehrere Verwaltungsakte (§ 35 VwVfG) richten.
1. Die Bescheide, mit denen die Beihilfebeträge bewilligt wurden, waren begünstigende, auf die Zuwendung eines Geldbetrages als Rechtsfolge im Einzelfall gerichtete Regelungen (BVerwG4 [11]). Dementsprechend ist auch die Rücknahme dieser Regelungen durch Bescheid vom 4. 2., der auf deren Wegfall als Rechtsfolge im Einzelfall gerichtet ist, ein VA (Rücknahme als actus contrarius zur Bewilligung).
2. Die im Bescheid vom 4. 2. enthaltene Rückforderung von 300.000 Euro ist als Gebot zur Zahlung dieses Betrages und damit ebenfalls als Regelung im Einzelfall auszulegen. Dafür spricht auch, dass eine Rechtsbehelfsbelehrung beigefügt wurde („Gegen diesen Verwaltungsakt können Sie…“).
Es handelt sich um eine Anfechtungsklage mit zwei Anfechtungsanträgen, die inhaltlich zusammenhängen (objektive Klagehäufung, § 44 VwGO).
III. K steht die Klagebefugnis gemäß § 42 II VwGO zu. Er macht geltend, sowohl die Rücknahme als auch die Rückforderung seien rechtswidrig und verletzten ihn in seinen Rechten als Beamter. Überdies ist er Adressat eines belastenden VA, was für eine Klagebefugnis ausreicht.
IV. Ein Widerspruchsverfahren ist in L abgeschafft worden, was durch 54 II 3 BeamtStG zugelassen wird.
V. Da davon ausgegangen werden kann, dass die Klage innerhalb der Monatsfrist des § 74 VwGO erhoben und gegen das Land L als Beklagten gerichtet wird (§ 78 I Nr. 1 VwGO), ist die Klage zulässig.
B. Die Begründetheit der Klage, soweit sie sich gegen die Rücknahme richtet, hat gemäß § 113 I 1 VwGO zur Voraussetzung, dass die Rücknahme rechtswidrig ist (§ 113 I 1 VwGO).
I. Für die Rücknahme der Beihilfebescheide gibt es keine spezielle Regelung im Beamtenrecht. § 12 II BBesG regelt nur die Rückforderung und ist keine Ermächtigungsgrundlage für die Rücknahme eines VA. § 12 II BBesG hat zur Voraussetzung, dass „zuviel“ gezahlt wurde. Solange die Beihilfebescheide wirksam sind, rechtfertigen sie die Zahlungen, so dass das Land L an seinen Beamten nicht zuviel gezahlt hat. Deshalb bedarf es zuvor einer Rücknahme. Ermächtigungsgrundlage für die Rücknahme kann die allgemeine Vorschrift des § 48 VwVfG sein.
II. Formell fehlerhaft ist der Bescheid vom 4. 2. nicht. Die B-Behörde war für den Erlass der Beihilfebescheide zuständig und ist es deshalb auch für die Rücknahme. K ist angehört worden (§ 28 VwVfG). Der Bescheid wurde entsprechend § 39 I VwVfG durch Bezugnahme auf die einschlägigen Rechtsvorschriften, durch tatsächliche Erwägungen sowie durch Ermessenserwägungen begründet.
III. Die materielle Rechtmäßigkeit des Rücknahmebescheids richtet sich nach § 48 I, II, IV VwVfG.
1. Voraussetzung für § 48 I 1 ist, dass der zurückgenommene VA rechtswidrig war. Den zurückgenommenen Beihilfebescheiden lagen keine Beihilfefälle zugrunde, sondern die Zahnarztrechnungen waren gefälscht. Die gleichwohl erfolgten Bewilligungen waren rechtswidrig.
2. Die Beihilfebescheide waren begünstigende VAe, die nach § 48 I 2 VwVfG nur unter den Voraussetzungen des § 48 II - IV VwVfG zurückgenommen werden durften. Da es sich um GeldleistungsVAe handelte, kommt Absatz 2 zur Anwendung. Dessen Satz 1 gewährt grundsätzlich Vertrauensschutz in Abwägung mit dem öffentlichen Interesse. KeinVertrauensschutz besteht aber in den Fällen des § 48 II Satz 3 Nr. 1 - 3 VwVfG.
a) Nr. 3 lässt den Vertrauensschutz entfallen, wenn der Begünstigte die Rechtswidrigkeit des VA kannte. Begünstigter war K. Er selbst kannte die Rechtswidrigkeit nicht. Er hatte aber seine Ehefrau F bevollmächtigt, ihn in den Beihilfeverfahren zu vertreten, was nach § 14 I VwVfG zulässig war. Wenn § 14 VwVfG von Vollmacht spricht, wird auf die Regelung der Stellvertretung in §§ 164 ff. BGB verwiesen.
aa) § 166 I BGB behandelt den Fall, dass es im Zusammenhang mit Erklärungen auf die Kenntnis von Umständen ankommt, und bestimmt, dass auf die Kenntnis des Vertreters abzustellen ist. Zwar hat F im Zusammenhang mit den Beihilfeanträgen nicht gemäß § 164 BGB eine eigene Willenserklärung im fremden Namen abgegeben, sondern hat durch das Verwenden der Unterschrift des K den Eindruck erweckt, K habe selbst gehandelt. Auf ein solches Handeln unter fremdem Namen sind aber §§ 164 ff. BGB analog anzuwenden.
BVerwG4 [15-17] Wird bei der Nutzung eines fremden Namens bei dem Geschäftspartner der Anschein erweckt, es solle mit dem Namensträger ein Geschäft abgeschlossen werden, und wird dabei eine falsche Vorstellung über die Identität des Handelnden hervorgerufen, so finden nach der Rspr. des BGH die Regeln über die Stellvertretung und die zu den §§ 164 ff. BGB entwickelten Grundsätze auch dann entsprechend Anwendung, wenn dem Handelnden ein Vertretungswille fehlte… (vgl. BGHZ 189, 346, 351 m. .w .N.).
K ließ sich in Beihilfeangelegenheiten durch seine Ehefrau vertreten. Er hatte seine Ehefrau über eine Bevollmächtigung gemäß § 14 Abs. 1 VwVfG zur Vornahme von Verfahrenshandlungen im Verwaltungsverfahren hinaus konkludent zur umfassenden Wahrnehmung seiner Beihilfeangelegenheiten ermächtigt, indem er dieser von der Zahlung der Arztrechnungen über die Ausfüllung und Einreichung der Beihilfeanträge bis zur Zahlung der Beihilfen auf ihr Konto alle damit zusammenhängenden Aufgaben überließ, ohne sich in irgendeiner Weise darum zu kümmern. Die Ehefrau des Klägers hatte damit zumindest eine ähnliche Stellung wie eine Vertreterin im Sinne der §§ 164 ff. BGB.
bb) BVerwG4 [19, 20] Eine Zurechnung des Handelns der Ehefrau ist auch nicht wegen Missbrauchs der Vertretungsmacht ausgeschlossen. Das Risiko, dass der Vertreter die ihm eingeräumte Vertretungsmacht nach außen hin missbraucht, trägt in der Regel der Vertretene. Die pflichtwidrige Nichtbeachtung der im Innenverhältnis bestehenden Bindungen durch den Vertreter lässt dessen Vertretungsmacht im Außenverhältnis grundsätzlich unberührt. Dass K…seine Ehefrau allein mit der Regelung seiner Beihilfeangelegenheiten, nicht hingegen auch mit der Einreichung und Abrechnung gefälschter Arztrechnungen betraut hatte, hindert eine Zurechnung grundsätzlich nicht, da diese Maßgabe allein das der Vollmachtserteilung zugrunde liegende Innenverhältnis zwischen K und seiner Ehefrau betrifft.
Etwas anderes gilt nach zivilrechtlichen Grundsätzen nur, wenn der Vertreter kollusiv mit dem „Gegenüber" zum Nachteil des Vertretenen zusammenwirkt… Diese Voraussetzung liegt schon deshalb nicht vor, weil das einverständliche Zusammenwirken zwischen V und F nicht mit dem Ziel einer Schädigung des K, sondern der B erfolgte. Die Anträge auf Bewilligung von Beihilfe waren auf den Erlass begünstigender VAe und damit nicht auf einen die Annahme einer Kollusion allein rechtfertigenden unmittelbaren Nachteil für K gerichtet.
cc) Somit war analog § 166 I BGB auf die Kenntnis der F abzustellen. F wusste bereits bei der Abgabe der Anträge auf die Beihilfen, dass die Beihilfen nicht gewährt werden durften und dass eine gleichwohl erfolgte Gewährung rechtswidrig war. Diese Kenntnis wird K wie eine eigene Kenntnis zugerechnet. Folglich besteht nach § 48 II 3 Nr. 3 VwVfG kein Vertrauensschutz.
b) Nach § 48 II 3 Nr. 1 VwVfG entfällt der Vertrauensschutz, wenn der VA durch arglistige Täuschung, Drohung oder Bestechung erwirkt wurde.
aa) Das Handeln der F erfüllte diese Voraussetzungen (BVerwG4 [24-26]). Soweit V die Beträge bewilligt hat, wurde sie dazu durch Weiterleiten der Gelder seitens der F veranlasst, was den Tatbestand der Bestechung (§ 334 StGB) erfüllt. Soweit ein anderer Sachbearbeiter die Bewilligung vorgenommen hatte, beruhte das auf einer arglistigen Täuschung dieses Sachbearbeiters durch V und F.
bb) Das Handeln der F müsste K zuzurechnen sein. Über § 166 BGB ist das nicht möglich, weil Bestechungen und arglistige Täuschungen keine Willensmängel sind und auch nicht als Kenntnis oder Kennenmüssen gewisser Umstände verstanden werden können. Das BVerwG hat die Zurechnung mit einer Parallele zu § 123 BGB begründet, BVerwG4 [28-31]:
§ 48 Abs. 2 Satz 3 Nr. 1 VwVfG erfasst nicht nur den Fall, dass der Begünstigte selbst als Täter oder Teilnehmer gehandelt hat. Diesem sind auch die in der Norm bezeichneten Handlungen seines Vertreters zuzurechnen (BVerwGE 119, 17, 24; …Ramsauer, in: Kopp/Ramsauer, VwVfG, 17. Aufl. 2016, § 48 Rn. 114; Sachs, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 8. Aufl. 2014, § 48 Rn. 151;…), auch wenn er von diesen keine Kenntnis hatte.
§ 48 Abs. 2 Satz 3 Nr. 1 VwVfG steht in einem engen systematischen Zusammenhang mit § 123 Abs. 1 BGB. Nach § 123 Abs. 1 BGB kann eine Willenserklärung anfechten, wer zur Abgabe dieser Erklärung durch arglistige Täuschung oder widerrechtlich durch Drohung bestimmt worden ist. Beide Bestimmungen verfolgen einen vergleichbaren Zweck. Sie dienen der „Beseitigung" von Willenserklärungen bzw. VAen, die auf verwerfliche Weise zustande gekommen sind. Auch sind ihre Voraussetzungen überwiegend identisch („arglistige Täuschung", „Drohung"). Diese Parallelen rechtfertigen es, die zu § 123 Abs. 1 BGB entwickelten Grundsätze…auf die Auslegung des § 48 Abs. 2 Satz 3 Nr. 1 VwVfG insoweit zu übertragen, als öffentlich-rechtliche Besonderheiten nicht entgegenstehen. Deshalb ist bei der Auslegung des § 48 Abs. 2 Satz 3 Nr. 1 VwVfG (auch) zu beachten, dass nach der gefestigten Rspr. des BGH die Anfechtung nach § 123 Abs. 1 BGB auch möglich ist, wenn die Täuschung oder Drohung nicht von dem Anfechtungsgegner, sondern von seinem Vertreter ausgegangen ist (vgl. BGH WM 1980, 1452, 1453; NJW 1996, 1051, jeweils m. w. N.), wobei es ohne Bedeutung ist, ob der Anfechtungsgegner von der die Anfechtung rechtfertigenden Handlung des Vertreters Kenntnis hatte oder diese billigte (vgl. BGH WM 1979, 235, 237). Dieser Rechtsgedanke beansprucht auch für § 48 Abs. 2 Satz 3 Nr. 1 VwVfG Geltung mit der Folge, dass die von einem Vertreter des von dem VA Begünstigten ausgehende arglistige Täuschung, Drohung oder Bestechung diesem zuzurechnen ist.
cc) BVerwG4 [36] Der Ausschlusstatbestand des § 48 Abs. 2 Satz 3 Nr. 1 VwVfG ist nicht bereits dann unanwendbar, wenn die Bewilligungsbehörde eine Mitverantwortung trifft (vgl. BVerwGE 74, 357, 364…). Der Umstand, dass das schädigende Verhalten der V über einen langen Zeitraum unentdeckt geblieben ist, ändert nichts daran, dass K das Verhalten seiner Ehefrau zuzurechnen ist. Ob eine Zurechnung ausscheiden muss, wenn der Begünstigte bei der Wahrnehmung seiner Pflichten ein Höchstmaß an Sorgfalt hat walten lassen (…), kann hier dahinstehen, da sich K für die Wahrnehmung seiner Beihilfeangelegenheiten zu keinem Zeitpunkt auch nur interessiert hat.
c) Somit liegen die Voraussetzungen für eine Rücknahme nach § 48 I 1 VwVfG vor. Vertrauensschutz nach § 48 II wird wegen Eingreifens des Satzes 3 Nr. 1 und 3 nicht gewährt.
3. Auf die Einhaltung der Jahresfrist des § 48 IV 1 VwVfG kommt es nicht an. BVerwG4 [38] Sie gilt nach § 48 Abs. 4 Satz 2 VwVfG nicht im Falle des § 48 Abs. 2 Satz 3 Nr. 1 VwVfG. Ist ein VA durch arglistige Täuschung oder Bestechung des Begünstigten oder - wie hier - seiner Vertreterin erwirkt worden, so ist dieser auch nach Ablauf der Entscheidungsfrist des § 48 Abs. 4 Satz 1 VwVfG noch aufhebbar.
4. Nach § 48 I 1 VwVfG „kann“ eine Rücknahme erfolgen, also hat die Behörde Ermessen. Die Begründung des Bescheids vom 4. 2. enthält Ermessenserwägungen, die allerdings äußerst knapp sind. Nach BVerwG4 [39-41] sind sie für die Rücknahme aber ausreichend: In den Fällen des § 48 Abs. 2 Satz 3 VwVfG wird der VA nach § 48 Abs. 2 Satz 4 VwVfG in der Regel mit Wirkung für die Vergangenheit zurückgenommen… Im Falle eines VA, der eine Ermessensbetätigung der Behörde vorsieht, deren Richtung bereits vom Gesetz vorgezeichnet ist (sog. intendiertes Ermessen), bedarf es besonderer Gründe, um eine von der intendierten Ermessensausübung abweichende Entscheidung zu rechtfertigen…Nur wenn außergewöhnliche Umstände des Falles, die eine andere Entscheidung möglich erscheinen lassen, erkennbar oder der Behörde bekannt geworden sind, übt diese ihr Ermessen rechtsfehlerhaft aus, wenn sie die betreffenden Umstände nicht erwogen hat (…).
Das Erwirken eines VA durch arglistige Täuschung oder Bestechung ist eine Fallgestaltung, in der der Wiederherstellung der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung nach der gesetzgeberischen Konzeption regelmäßig Vorrang vor den Schutzgütern der Rechtssicherheit und des Vertrauensschutzes hat. Zwar mag sich der vorliegende Fall dadurch von einem Regelfall entfernen, dass hier nicht der begünstigte K selbst bestochen und getäuscht hat und dass dessen Ehefrau ihre Vertretungsmacht ohne seine Kenntnis missbraucht hat. Diese Umstände werden indes dadurch relativiert, dass es K über Jahre hinweg unterlassen hat, die Wahrnehmung seiner Beihilfeangelegenheiten durch seine Ehefrau zu kontrollieren. In Anbetracht dessen kann die Schwelle zur Annahme eines die gesetzliche Regel beseitigenden atypischen Sonderfalles nicht als überschritten angesehen werden. Dass sich K infolge der Aufhebung der Bescheide einer Rückforderung in erheblicher Höhe ausgesetzt sieht, ist nicht bei der Rücknahme, sondern im Rahmen der Rückforderung zu berücksichtigen. (dazu C III 3 c)
Somit liegt kein Ermessensfehler vor. D ie Rücknahme der Beihilfebescheide war rechtmäßig. Die dagegen gerichtete Anfechtungsklage ist unbegründet.
C. Die Begründetheit der Klage, soweit sie sich gegen die Rückforderung richtet, hat zur Voraussetzung, dass die Rückforderung rechtswidrig ist (§ 113 I 1 VwGO).
I. Mögliche Ermächtigungsgrundlage ist - der aufgrund der Verweisung im Beamtengesetz des Landes L anwendbare - § 12 II BBesG. Als Spezialregelung hat diese Vorschrift Vorrang vor der allgemeinen Rückforderungsermächtigung nach § 49 a VwVfG. § 12 II BBesG enthält die Befugnis zum Erlass eines VA, da im Beamtenrecht die wesentlichen Entscheidungen auch ohne ausdrückliche Einräumung einer VA-Befugnis durch VA getroffen werden können (vgl. BVerwGE 71, 357/8).
II. Formelle Bedenken bestehen nicht, insoweit gilt dasselbe wie oben B II zur Rücknahme ausgeführt wurde.
III. In materieller Hinsicht sind die Voraussetzungen und auch die grundsätzliche Rechtsfolge einer Rückforderungsberechtigung dem § 12 BBesG zu entnehmen. Das Bereicherungsrecht des BGB ist insoweit nicht anzuwenden, weil § 12 II 1 BBesG - wie im Normalfall einer Verweisung auf das Bereicherungsrecht - die Verweisung keine Rechtsgrundverweisung, sondern eine bloße Rechtsfolgenverweisung ist (BVerwG E 116, 74, 77; BVerwG5 [14]).
1. Voraussetzung ist, dass die für das Land L handelnde B-Behörde zuviel gezahlt hat.
a) Sie hat 300.000 Euro gezahlt und ist dabei davon ausgegangen, dass sie aufgrund der Beihilfebescheide dazu verpflichtet war. Inzwischen sind die Bescheide mit Rückwirkung (vgl. § 48 I 1 letzter Satzteil VwVfG) zurückgenommen worden. Die Rücknahme behält, wie sich aus oben B. ergibt, auch Bestand. Die 300.000 Euro sind somit zuviel gezahlt.
BVerwG5 [12] Eine Beihilfe ist im Sinne des…§ 12 Abs. 2 Satz 1 BBesG zuviel gezahlt, wenn sie ohne rechtlichen Grund geleistet worden ist… Mit der rechtmäßigen Rücknahme der Beihilfebescheide entfiel der Rechtsgrund für die gezahlte Beihilfe.
b) K ist aber nur dann Schuldner der Rückzahlungsverpflichtung, wenn die Beträge an K gezahlt wurden. Tatsächlich sind die Beträge auf das Konto der F überwiesen worden und nicht an K gelangt. BVerwG5 [14] Der (Ruhestands-)Beamte muss die in Rede stehende Geldleistung erlangt haben. Das ist nicht nur der Fall, wenn sie auf sein eigenes Konto überwiesen wurde, sondern auch dann, wenn sie einem fremden Konto gutgeschrieben wurde und er diese Zahlung gegen sich gelten lassen muss (…).
Eine Person muss eine Zahlung gegen sich gelten lassen, wenn diese an ihren (Empfangs-) Bevollmächtigten, also an einen Vertreter mit Vertretungsmacht gelangt ist. Für den weiteren Gedankengang kann auf die Ausführungen oben B III 2 a verwiesen werden: F ist zwar nicht im Namen des K aufgetreten, sondern hat unter dessen Namen gehandelt. Auf dieses Handeln ist aber §§ 164 I BGB analog anzuwenden. F hatte die Vollmacht, K umfassend in Beihilfeangelegenheiten zu vertreten. Dem Handeln der F für K stand weder ein Missbrauch der Vertretungsmacht noch eine Mitverantwortlichkeit der Behörde entgegen. Danach gilt die tatsächlich an F gelangte Zahlung als Zahlung an K.
BVerwG5 [14] Die auf das Konto seiner Ehefrau überwiesenen Beihilfeleistungen hat K mit Blick auf die im Zusammenhang mit der Beantragung der Gewährung von Beihilfe jedenfalls von ihren Rechtsgedanken her anwendbaren zivilrechtlichen Grundsätze über das Handeln unter fremdem Namen (…) gegen sich gelten zu lassen.
c) Somit hat B die 300.000 Euro an K zuviel gezahlt und kann diesen Betrag nach § 12 II 1 BBesG von K zurückfordern.
2. Wegen der Rechtsfolgenverweisung in § 12 II 1 BBesG ist grundsätzlich § 818 III BGB anwendbar, wonach die Verpflichtung zur Herausgabe entfällt, wenn der Empfänger nicht mehr bereichert ist. Tatsächlich ist von dem gesamten Geld nichts mehr vorhanden, so dass sowohl K als auch F nicht mehr bereichert sind. Jedoch kann sich der Bereicherungsschuldner auf einen Wegfall der Bereicherung nach §§ 818 IV, 819 I BGB nicht berufen, wenn er den Mangel des rechtlichen Grundes kannte. Im Zusammenhang mit §§ 12 II BBesG, 48 VwVfG muss als Mangel des rechtlichen Grundes ausreichen, dass der Empfänger wusste, dass die Bewilligung zu Unrecht erfolgt ist und dass nach Aufdecken dieses Umstandes mit einer Rücknahme gerechnet werden muss. F hatte diese Kenntnis. Sie könnte K über § 166 I BGB zugerechnet werden.
a) Der Wortlaut des § 166 I BGB hat zur Voraussetzung, dass die rechtlichen Folgen einer Willenserklärung durch die Kenntnis gewisser Umstände beeinflusst werden. Darunter fällt die Entgegennahme einer Leistung i. S. des § 819 I BGB nicht. Denn die zur Erfüllung einer Verpflichtung erbrachte Geldleistung ist nach der bei § 362 BGB herrschenden Theorie der realen Leistungsbewirkung (vgl. BGH NJW 2007, 3488 [17]) nicht mit einer Willenserklärung verbunden.
b) BVerwG5 hat aber dem § 166 I BGB im Zusammenhang mit § 819 I BGB einen erweiterten Inhalt gegeben und danach das Wissen der F dem K zugerechnet. [22, 23] Der Kenntnis des Empfängers einer Leistung steht die Kenntnis der Person gleich, derer sich der Empfänger zur Erledigung seiner Aufgaben bedient. Das folgt aus der im Rahmen des § 819 Abs. 1 BGB entsprechend anwendbaren Vorschrift des § 166 BGB. Dieser Vorschrift ist der allgemeine Rechtsgedanke zu entnehmen, dass derjenige, der einen anderen mit der Erledigung bestimmter Angelegenheiten in eigener Verantwortung betraut, sich das in diesem Rahmen erlangte Wissen des anderen unabhängig von einem Vertretungsverhältnis zurechnen lassen muss. Er kann sich nicht auf seine eigene Unkenntnis berufen (st. Rspr., vgl. etwa BGHZ 83, 293, 295 f.; NJW 2014, 1294 Rn. 11 …)… K hat seiner Ehefrau die Wahrnehmung seiner Beihilfeangelegenheiten übertragen. Dass diese bei Ausübung des ihr übertragenen Wirkungskreises ihre Vertretungsmacht überschritten hat, ist für die Wissenszurechnung ohne Belang.
c) Dem steht auch nicht entgegen, dass auf Seiten der B Frau V als ihre Angestellte mitgewirkt und Kenntnis hatte. BVerwG5 [24] Zwar entfällt grundsätzlich die verschärfte Haftung des Empfängers, wenn der Leistende den Mangel des Rechtsgrundes kennt, wobei sich der Leistende die Kenntnis seines Vertreters entsprechend § 166 BGB zurechnen lassen muss (BGH NJW 1999, 1024, 1025). Trotz Kenntnis des Leistenden vom Mangel des Rechtsgrundes bleibt es aber bei der verschärften Haftung des Empfängers, wenn der Mangel des Rechtsgrundes darauf beruht, dass der Empfänger mit dem Vertreter des Leistenden kollusiv zusammengewirkt hat (BGH NJW 2014, 2790, 2794 m. w. N.). Das ist hier der Fall, soweit V die Bescheide erlassen hat. Wurden sie von einem anderen Sachbearbeiter erlassen, hatte dieser keine Kenntnis vom Mangel des Rechtsgrundes, so dass auch insoweit keine die verschärfte Haftung auf Seiten des K ausschließende Mitverantwortlichkeit der B eintritt.
d) K muss sich also das Handeln der F in vier Zusammenhängen zurechnen lassen: im Rahmen des § 48 II 3 Nr. 3 VwVfG nach § 166 I BGB analog (oben B III 2 a) und im Rahmen der Nr. 1 aufgrund der Parallele zu § 123 BGB (B III 2 b); bei der Entgegennahme der Geldbeträge i. S. des § 12 II BBesG nach § 164 I BGB analog (C III 1 b); bei § 819 I BGB nach dem Rechtsgedanken des § 166 I BGB (vorstehend b). Somit gilt bei § 819 I BGB die Kenntnis der F als Kenntnis des K und schließt einen Wegfall der Bereicherung nach § 818 III BGB aus. B hat gegen K einen Anspruch aus § 12 II 1 BBesG auf Rückzahlung der 300.000 Euro.
3. Nach § 12 II 3 BBesG kann von der Rückforderung aus Billigkeitsgründen ganz oder teilweise abgesehen werden.
a) Bei der Prüfung dieser Vorschrift könnte davon ausgegangen werden, dass Billigkeitsgründe die Voraussetzung für ein Absehen von der Rückforderung sind und, falls sie vorliegen, sich Ermessenserwägungen anschließen. Jedoch sind „Billigkeitsgründe“ kein Rechtsbegriff, unter den subsumiert werden kann. Deshalb wird die Vorschrift als einheitliche Ermessensermächtigung verstanden. BVerwG5 [27] Bei § 12 Abs. 2 Satz 3 BBesG handelt es sich um eine einheitliche Ermessensvorschrift, d.h. die Billigkeitsentscheidung ragt in den Bereich des Ermessens hinein und bestimmt damit zugleich Inhalt und Grenzen der pflichtgemäßen Ermessensausübung (vgl. Gemeinsamer Senat der obersten Gerichtshöfe des Bundes, BVerwGE 39, 355, 366). Dementsprechend hat die Behörde nach pflichtgemäßem Ermessen über die Berücksichtigung etwaiger Billigkeitsgründe zu entscheiden (…). Hierfür brauchte K keinen Antrag zu stellen, § 12 II 3 BBesG war von Amts wegen zu berücksichtigen.
b) Zu prüfen ist, ob der Bescheid vom 4. 2. den Anforderungen an eine fehlerfreie Ermessensentscheidung entspricht (§ 114 VwGO). Die oben B III 4 behandelte Ermessensausübung erstreckt sich nicht nur auf die Rücknahme, sondern auch auf das Ermessen nach § 12 II 3 BBesG, zumal B ausdrücklich auch von der Rückzahlung gesprochen hat. Folglich kann ein Ermessensnichtgebrauch ausgeschlossen werden. Eine Ermessensüberschreitung liegt ebenfalls nicht vor, weil § 12 II 3 BBesG auch die Rechtsfolge abdeckt, nicht von der Rückforderung abzusehen.
c) Ein Ermessensfehlgebrauch liegt nach § 114 VwGO vor, wenn von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht wird.
aa) BVerwG5 [27] Die Billigkeitsentscheidung bezweckt, eine allen Umständen des Einzelfalles gerecht werdende, für die Behörde zumutbare und für den Beamten tragbare Lösung zu ermöglichen, bei der auch Alter, Leistungsfähigkeit und sonstige Lebensverhältnisse des Herausgabepflichtigen eine maßgebende Rolle spielen.
bb) [28] Diesen Anforderungen genügt die in dem Bescheid getroffene Ermessensentscheidung nicht. Die dort niedergelegten Ermessenserwägungen…berücksichtigen nicht alle wesentlichen Billigkeitsaspekte des vorliegenden Falles. B hat insbesondere nicht gewürdigt, dass K weder von den Bestechungs- und Täuschungshandlungen seiner Ehefrau noch von den darauf beruhenden Beihilfebescheiden und Zahlungen Kenntnis hatte. Dieser Umstand hätte als wesentlicher Gesichtspunkt in die Ermessenserwägungen einfließen müssen… Ebenso wenig hat B die Bedeutung des Verursachungsbeitrags der V an der Überzahlung in seine Erwägungen eingestellt und gewichtet… Zudem fehlen Ermessenserwägungen zu den persönlichen Lebensumständen und der wirtschaftlichen Situation des K sowie zu den wirtschaftlichen Folgen der Rückforderung. Die Berücksichtigung der vorgenannten Gesichtspunkte war auch nicht entbehrlich. Denn die von B im Rahmen der Billigkeitsentscheidung gewürdigten Aspekte (Verletzung der dem K obliegenden beamtenrechtlichen Sorgfaltspflicht, Dauerhaftigkeit und Vorsätzlichkeit der Einreichung falscher Arztrechnungen und Schadenshöhe) zu Lasten des K gebieten nicht die Annahme einer Ermessensreduzierung auf Null im Sinne der getroffenen Entscheidung.
cc) Das Fehlen von wesentlichen Gesichtspunkte in der Begründung des Bescheids vom 4. 2. führt zur Annahme eines Ermessensfehlgebrauchs und dieser über § 114 VwGO zur Rechtswidrigkeit des Bescheids. Dadurch wird K in seinem Recht auf eine fehlerfreie Entscheidung über die Geltendmachung der Rückforderung verletzt. Die Anfechtungsklage gegen die Rückforderung ist begründet, der Bescheid vom 4. 2. wird, soweit er auf die Rückforderung der 300.000 Euro gerichtet ist, aufgehoben. Soweit in dem Bescheid vom 4. 2. die Rücknahme erklärt wird, wird die Anfechtungsklage abgewiesen.
Eine endgültige Verschonung des K mit der Rückforderung bedeutet das aber nicht, weil die B berechtigt und auch verpflichtet ist, erneut und ermessensfehlerfrei über die Rückforderung zu entscheiden. Es ist aber zu erwarten, dass in dem neuen Bescheid der Betrag ganz wesentlich herabgesetzt wird, evtl. sogar nach einer Einigung mit K. Gelingt der B aber im zweiten Versuch kein rechtmäßiger Bescheid, ist auch eine neue Klage des K möglich.
Zusammenfassung