Normenkontrolle nach Art. 93 I Nr. 2 und 2a GG, § 76 BVerfGG. Bundesrahmenkompetenz für das Hochschulrecht nach Art. 75 I 1 Nr. 1a GG. Auslegung und Anwendung der Erforderlichkeitsklausel des Art. 72 II GG im Hinblick auf das Verbot gegenüber den Ländern, Studiengebühren zu erheben

BVerfG Urteil vom 26. 1. 2005 (2 BvF 1/03) NJW 2005, 493 = DVBl 2005, 301; Besprechung Waldhoff JuS 2005, 391

Fall (Verbot von Studiengebühren)

Als im Jahre 2002 einige Bundesländer, u. a. das Land L, die Absicht äußerten, Studiengebühren bereits für das Erststudium einzuführen, wobei an 500 € pro Semester gedacht war, erließ der Bundesgesetzgeber das 6. Änderungsgesetz zum Hochschulrahmengesetz (HRG). In dem neu eingefügten § 27 IV HRG wurde bestimmt, dass das Erststudium gebührenfrei ist. Begründet wurde das damit, Studiengebühren würden Studierwillige insbesondere aus einkommensschwachen Bevölkerungskreisen von der – erwünschten – Aufnahme eines Studiums abschrecken. Auch könnte eine auf einzelne Länder beschränkte Einführung von Gebühren Wanderungsbewegungen bei den Studierenden auslösen, die zu Kapazitätsproblemen und zusätzlichen finanziellen Belastungen in den Ländern führen, die keine Studiengebühren erheben. Schließlich sei die Regelung durch das Interesse an einheitlichen Ausbildungs- und Zulassungsvoraussetzungen in Gesamtdeutschland gerechtfertigt. Die Landesregierung L hält diese Argumente für nicht tragfähig und vertritt statt dessen die Auffassung, Studiengebühren seien erforderlich, damit die Hochschulen ausreichend Finanzmittel erhielten. Sie hat Klage vor dem BVerfG erhoben und beantragt, § 27 IV HRG für nichtig zu erklären. Wie ist zu entscheiden ?

A. Zulässigkeit des Antrags

I. Ein Verfahren vor dem BVerfG ist nur zulässig, wenn es den Anforderungen einer der – vornehmlich in Art. 93 I GG – zugelassenen Verfahrensarten entspricht (für die Zuständigkeit des BVerfG gibt es keine Generalklausel). Im vorliegenden Fall kommt ein Verfahren der abstrakten Normenkontrolle in Betracht. Solche Verfahren sind

Im vorliegenden Fall wurde der Antrag von einer Landesregierung gestellt, die in beiden Verfahrensarten antragsbefugt ist. Da Art. 93 I Nr. 2a die allgemeine Nichtigkeitsklage nach Nr. 2 nicht verdrängt (Waldhoff JuS 2005, 392 Fn. 10) und im vorliegenden Fall eine ausdrückliche Beschränkung auf Art. 93 I Nr. 2a nicht ersichtlich ist, ist davon auszugehen, dass eine allgemeine Normenkontrollklage nach Art. 93 I Nr. 2, bei der die möglichen Rügen nicht beschränkt sind, erhoben wurde. Hierbei ist die Landesregierung des Landes L antragsbefugt.

II. Die besondere Zulässigkeitsvoraussetzung nach § 76 I BVerfGG liegt vor, weil die Antragstellerin § 27 IV HRG wegen ihrer Unvereinbarkeit mit dem GG für nichtig hält (§ 76 I Nr. 1 BVerfGG).

Der Antrag ist folglich zulässig.

B Begründetheit

Der Antrag ist begründet, wenn § 27 IV HRG aus formellen oder materiellen Gründen verfassungswidrig ist.

I. In formeller Hinsicht müsste dem Bund die Gesetzgebungskompetenz zustehen. Sie könnte sich aus Art. 75 I 1 Nr. 1a ergeben. Danach hat der Bund die Rahmenkompetenz für „die allgemeinen Grundsätze des Hochschulwesens“.

1. § 27 IV HRG müsste das Sachgebiet des Hochschulwesens betreffen. BVerfG S. 493 unter 1a): Die Gesetzesmaterie des Art. 75 I 1 Nr. 1a GG an sich ist weit gefasst. Der Begriff „Hochschulwesen“ lässt es nicht zu, von vornherein bestimmte Angelegenheiten der Hochschulen auszugrenzen… Der Titel „Hochschulwesen“ erfasst auch Regelungen über die Erhebung von Studiengebühren als nichtsteuerliche Abgabe (vgl. BVerfGE 108, 1 [13 f.], betr. die Rückmeldegebühr nach bad.-württ. UniversitätsG).

2. Art. 75 erklärt den Bund nur zum Erlass von Rahmenvorschriften für zuständig. Art. 75 I 1 Nr. 1a beschränkt ihn darüber hinaus auf allgemeine Grundsätze. Das BVerfG geht bei seiner Prüfung von der weitergehenden Beschränkung auf die „allgemeinen Grundsätze“ aus. S. 493 unter b): Allerdings erstreckt sich die Regelungsbefugnis des Bundes lediglich auf „die allgemeinen Grundsätze“ des Hochschulwesens. Der Bund ist im Hochschulbereich zu einer außerordentlich zurückhaltenden Gesetzgebung verpflichtet. Den Ländern muss im Bereich des Hochschulwesens noch mehr an Raum für eigene Regelungen verbleiben als in sonstigen Materien der Rahmengesetzgebung. Dies schließt es freilich nicht aus, dass der Bundesgesetzgeber auch hier ausnahmsweise nähere bis in Einzelheiten gehende oder unmittelbar geltende Regelungen trifft (vgl. im Einzelnen BVerfG NJW 2004, 2803 [2806], Juniorprofessor).

Die Frage, ob die Studierenden nicht nur in besonderen Fällen, sondern generell zu einem individuellen Beitrag zur Finanzierung der Hochschulen herangezogen werden dürfen, betrifft die allgemeinen Grundsätze des Hochschulwesens. Aus der Sicht der Studierenden geht es um die Ausgestaltung der Studienbedingungen, aus der Sicht der Hochschulen und ihrer staatlichen Träger um die Frage, auf welche Einnahmequellen sie zurückgreifen können. Vor allem vor dem Hintergrund, dass seit dem Jahre 1970 keine allgemeinen Studiengebühren erhoben werden, wird mit der Entscheidung, daran festzuhalten, unter beiden Aspekten ein allgemeiner hochschulpolitischer Grundsatz fixiert, für den der Bundesgesetzgeber den Kompetenztitel des Art. 75 I 1 Nr. 1a GG in Anspruch nehmen kann.

3. Wegen der Verweisung in Art. 75 I 1 auf Art. 72 II hat der Bund die Gesetzgebungskompetenz nur, wenn aus einem der dort aufgeführten drei Gründe im gesamtstaatlichen Interesse eine bundesrechtliche Regelung erforderlich ist. Dafür trägt der Bundesgesetzgeber und die ihn im Verfahren vertretende Bundesregierung die Begründungs- und Darlegungslast (Waldhoff JuS 2005, 395).

a) BVerfG S. 493 unter 2a): Zur Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse ist eine bundesgesetzliche Regelung erst dann erforderlich, wenn sich die Lebensverhältnisse in den Ländern der Bundesrepublik in erheblicher, das bundesstaatliche Sozialgefüge beeinträchtigender Weise auseinander entwickelt haben oder sich eine derartige Entwicklung konkret abzeichnet (vgl. BVerfGE 106, 62 [144], Altenpflege).

aa) Was die mögliche abschreckende Wirkung von Studiengebühren betrifft, kann diese nur dann als bedenkliche Auseinanderentwicklung der Lebensverhältnisse betrachtet werden (BVerfG S. 494 unter aa), wenn sich abzeichnete, dass die Erhebung von Studiengebühren in einzelnen Ländern zu einer mit dem Rechtsgut Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse unvereinbaren Benachteiligung der Einwohner dieser Länder führt. Das wird vom BVerfG aus zwei Gründen verneint:

(1) Ob ein Studium aufgenommen wird und welcher Studienort gewählt wird, hängt von einer Vielzahl von Faktoren ab, deren Bedeutung sich nicht sicher feststellen lässt. Soweit finanzielle Erwägungen danach bei der Wahl des Studienorts überhaupt eine Rolle spielen, ist zu beachten, dass Studiengebühren in der bislang diskutierten Größenordnung von 500 Euro je Semester im Vergleich zu den – von Ort zu Ort unterschiedlichen – Lebenshaltungskosten von nachrangiger Bedeutung sind.

(2) Vor allem aber ist davon auszugehen, dass die Länder in eigenverantwortlicher Wahrnehmung der sie – nicht anders als den Bund – treffenden Aufgabe zu sozialstaatlicher, auf die Wahrung gleicher Bildungschancen (Art. 3 I, 7 IV 3, 12 I GG; Art. 13 I 1, II lit. c des Internationalen Pakts über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte…; vgl. BVerwGE 102, 142 [147]; 115, 32 [37, 49]) bedachter Regelung bei einer Einführung von Studiengebühren den Belangen einkommensschwacher Bevölkerungskreise angemessen Rechnung tragen werden. Zwar kann trotz alledem nicht ausgeschlossen werden, dass Einzelne durch Studiengebühren unausweichlich und in überdurchschnittlich hohem Maße belastet werden. Die nicht näher quantifizierte Möglichkeit derartiger Fälle rechtfertigt zumindest derzeit kein Eingreifen des Bundesgesetzgebers unter dem Aspekt der Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse gem. Art. 72 II GG.

bb) Dass Wanderungsbewegungen in größerem und bedenklichem Umfang zu befürchten sind, hat das BVerfG nicht feststellen können. S. 494 unter (1): Wie die Bundesregierung im Wesentlichen einräumt, spielen Gesichtspunkte wie die Lebenshaltungskosten und etwaige Studiengebühren vielmehr eine nachrangige Rolle; dies zeigen die in der mündlichen Verhandlung diskutierten Beispiele von Hochschulen, deren Kapazitäten trotz niedriger Lebenshaltungskosten und vermeintlicher anderer Vorteile nicht ausgeschöpft werden… Im Übrigen darf bei der Prognose über den Einfluss von Studiengebühren auf die Entscheidung der Studierenden, an studiengebührenfreie Hochschulen zu wechseln, die Erwartung, dass das Aufkommen aus Studiengebühren entsprechend den vorliegenden Konzepten den Hochschulen verbleibt und damit mögliche Verbesserungen der Studienbedingungen ihre Attraktivität steigern, nicht von vornherein…ausgeklammert werden.

Selbst wenn Wanderungsbewegungen stattfinden würden, wären diese hinzunehmen. BVerfG S. 494/5 unter (2): Sinn der föderalen Verfassungssystematik ist es, den Ländern eigenständige Kompetenzräume für partikulär-differenzierte Regelungen zu eröffnen (BVerfGE 106, 62 [150], Altenpflege). In diesem System ist enthalten, dass in Materien wie der Hochschulbildung, die durch hohe Mobilität des angesprochenen Personenkreises gekennzeichnet sind, durch die jeweilige Landesgesetzgebung Wanderungsbewegungen ausgelöst werden können. Daraus resultierende Nachteile hat ein Land…grundsätzlich in eigener Verantwortung zu bewältigen. Wird der Zustrom zu groß, kann das Land Zulassungsbeschränkungen für Studierende aus anderen Ländern einführen. Voraussetzung einer bundesgesetzlichen Regelung ist insoweit, dass vorhersehbare Einbußen in den Lebensverhältnissen von den betroffenen Ländern durch eigenständige Maßnahmen entweder gar nicht oder nur durch mit den anderen Ländern abgestimmte Regelungen bewältigt werden können (vgl. BVerfGE 106, 62 [150]). Dies lässt sich hier nicht feststellen.

Da somit die Einführung von Studiengebühren durch einzelne Länder keine das Sozialgefüge beeinträchtigende Auseinanderentwicklung der Lebensverhältnisse befürchten lässt, ist das Verbot von Studiengebühren nicht zur Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse erforderlich.

b) BVerfG S. 495 unter b): Die Wahrung der Wirtschaftseinheit i. S. von Art. 72 II GG liegt im gesamtstaatlichen Interesse, wenn es um die Erhaltung der Funktionsfähigkeit des Wirtschaftsraumes der Bundesrepublik durch bundeseinheitliche Regelungen geht, wenn also Landesregelungen oder das Untätigbleiben der Länder erhebliche Nachteile für die Gesamtwirtschaft mit sich brächten (BVerfGE 106, 62 [146 f.], Altenpflege). Die Gefahr, dass sich Studierwillige zum Schaden für die Wirtschaft abschrecken lassen, wurde bereits oben a aa) als nicht wesentlich dargestellt, insbesondere weil die Länder verpflichtet sind, den Hochschulunterricht auf geeignete Weise jedermann gleichermaßen entsprechend seinen Befähigungen zugänglich zu machen. Es ist daher davon auszugehen, dass die Länder die bezeichnete gesamtstaatliche Zielsetzung zur Grundlage ihrer bildungspolitischen Entscheidungen machen. Solange sich gegenteilige, für die Gesamtwirtschaft nachteilige Entwicklungen nicht konkret abzeichnen, bedarf es eines Bundesgesetzes nicht.

Zur Wahrung der Wirtschaftseinheit gehören auch einheitliche Standards bei der beruflichen Bildung und gleiche Zugangsmöglichkeiten zu Beruf und Gewerbe in allen Ländern. Das BVerfG hat nicht feststellen können, dass diese Ziele durch Studiengebühren gefährdet wären. Es verweist darauf, dass eine durch Studiengebühren ermöglichte verbesserte Finanzausstattung der Hochschulen auch im Interesse der Wirtschaft liegt, also insgesamt keine erheblichen Nachteile für die Wirtschaftseinheit mit sich bringt.

c) Nach der Altenpflege-Entscheidung BVerfGE 106, 62, 145 f. rechtfertigt die Wahrung der Rechtseinheit eine gesetzliche Regelung, wenn die Gesetzesvielfalt auf Länderebene eine Rechtszersplitterung mit problematischen Folgen darstellt, die im Interesse sowohl des Bundes als auch der Länder nicht hingenommen werden kann. Bei unterschiedlichen Studiengebühren liegt das Problem nicht in der Zersplitterung einer als einheitlich zu wünschenden Rechtsmaterie, vielmehr sind unterschiedliche Entgelte für Leistungen in weiten Bereichen nicht zu vermeiden. BVerfG im vorliegenden Fall S. 495 unter c): Zur Wahrung der Rechtseinheit i. S. von Art. 72 II GG ist § 27 IV HRG ebenfalls nicht erforderlich. Unterschiedliches Landesrecht in Bezug auf Studiengebühren beeinträchtigt nicht unmittelbar die Rechtssicherheit und Freizügigkeit im Bundesstaat.

d) Folglich ist § 27 IV HRG zur Wahrung der Rechtsgüter des Art. 72 II nicht erforderlich. Der Bund hat für den Erlass des § 27 IV HRG keine Gesetzgebungskompetenz. § 27 IV ist formell verfassungswidrig und vom BVerfG auf den Normenkontrollantrag hin für nichtig zu erklären (§ 78 BVerfGG).

Das BVerfG (S. 495 unter 3) hat auch noch die für eine Übergangszeit gedachte Änderungskompetenz des Art. 125a II GG geprüft, die aber offensichtlich nicht eingreift, weil im HRG bisher keine Vorschrift über Studiengebühren enthalten war (zu Art. 125a BVerfG NJW 2004, 2363 = JurTel 2005 Heft 1 S. 18/9). – Ein weiterer Prüfungsgegenstand in der Originalentscheidung des BVerfG war § 41 HRG, durch den die Länder verpflichtet wurden, an den Hochschulen Studierendenschaften zu bilden. Auch diese Vorschrift wurde wegen Fehlens der Voraussetzungen des Art. 72 II für kompetenzwidrig und nichtig erklärt (S. 496).

II. Die Vereinbarkeit mit einem Grundrecht – materielle Seite der Verfassungsmäßigkeit – ist bei § 27 IV HRG nicht zu prüfen. Eine bundesrechtliche Vorschrift, die dem Landesgesetzgeber eine Belastung verbietet, hat eine rein begünstigende Wirkung und kann in kein Grundrecht eingreifen.

Die Frage der Grundrechtskonformität wird aber auftauchen, wenn einzelne Länder Studiengebühren einführen. Das BVerfG hat im vorliegenden Fall auf S. 495 ausgeführt, dass Art. 12 I 1 GG, das Grundrecht auf freie Wahl der Ausbildungsstätte, nicht verletzt sein kann, weil in dieses Grundrecht nicht eingegriffen wird: Verschlechterungen der Studienbedingungen an einzelnen Hochschulen schränken die freie Wahl der Ausbildungsstätte nicht ein. Es liegt hier anders als bei Zulassungsbeschränkungen, die der nicht zugelassene Bewerber aus eigener Kraft nicht überwinden kann. Dass Kosten für den Besuch der Ausbildungsstätte aufgewandt werden müssen, reicht für einen Eingriff nicht aus, weil Art. 12 I keine kostenlose Ausbildung gewährleistet, sondern nur den Zugang zu der Ausbildungsstätte (ebenso wie das Grundrecht der Informationsfreiheit nach Art. 5 I 1 keinen unentgeltlichen Zugang zu den Informationsmedien gewährleistet). Prüfungsmaßstab bleibt Art. 2 I, der aber unter dem Vorbehalt einer Regelung durch ein den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz wahrendes Gesetz steht. Hierfür kommt es wesentlich auf die Höhe der Studiengebühren an, wobei 500 € pro Semester noch nicht unangemessen sind, weiterhin auch auf die Angebote, die einkommensschwachen Studenten gemacht werden, um ihnen gleichwohl ein Studium zu ermöglichen (teilweise oder vollständige Befreiung von den Gebühren, Stipendien, Darlehen). Art. 3 I ist auch dann, wenn nur einzelne Länder Studiengebühren einführen, nicht anwendbar, weil der Vergleichsbereich des Gleichheitsgrundsatzes auf den Zuständigkeitsbereich des handelnden Hoheitsträgers beschränkt ist, und das ist hier das Land (Schmalz, Grundrechte, 4. Aufl. 2001, Rdnr. 560 m. w. Nachw.). Innerhalb des jeweiligen Landes erfolgt aber keine Ungleichbehandlung. Folglich verstoßen Landesgesetze, die Studiengebühren einführen, voraussichtlich nicht gegen das GG (Waldhoff JuS 2005, 394).

Zusammenfassung