Bearbeiter: RA Prof. Dieter Schmalz

►Verstoß gegen Art. 3 I GG durch Unterlassen bzw. Vorenthaltung einer Leistung. ► Verwaltungsgerichtlicher Rechtsschutz durch Verpflichtungs- und Feststellungsklage. ► Feststellungsklage (§ 43 VwGO) gegen RechtsVO. ► Subsidiarität der Verfassungsbeschwerde (§ 90 II BVerfGG)

Vorbemerkung: Der behandelte Beschluss des BVerfG ist auf Grund einer Verfassungsbeschwerde ergangen. Praktische Bedeutung hat die Entscheidung aber primär für den verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutz. Der Fall wird deshalb aus der Sicht der betroffenen Bürger primär als verwaltungsprozessualer Fall dargestellt, wobei sich die wesentlichen Grundlagen für die Lösung aus dem Beschluss des BVerfG ergeben.

BVerfG Beschluss vom 17. 1. 2006 (1 BvR 541/02) NVwZ 2006, 922

 Fall (Erzeugerprämie für Landwirte)

Nach der EU-Marktordnung für die Landwirtschaft erhalten Landwirte Erzeugerprämien u. a. für Getreide. Die Regelungen im einzelnen werden von den Mitgliedstaaten getroffen. In Deutschland beruht die Umsetzung der europarechtlichen Vorgaben im Agrarbereich auf dem Marktordnungsgesetz (MOG). Dieses enthält in § 6 eine verfassungsmäßige (vgl. Art. 80 GG)

Ermächtigung an das Bundeslandwirtschaftsministerium (BLM) zum Erlass einer die Zuweisung der Prämien näher regelnden RechtsVO. Dementsprechend erließ das BML die Kulturpflanzen-Ausgleichszahlungs-Verordnung (KuPflA-VO). Diese teilte das Bundesgebiet in verschiedene Erzeugungsregionen auf, in denen - was nach EU-Recht zulässig war - unterschiedlich hohe Prämien gewährt wurden. Dabei wurde jedes Bundesland als eine einheitliche Erzeugungsregion ausgewiesen, lediglich das Land L (im Originalfall: Niedersachsen) wurde in 10 Regionen aufgeteilt.

Die Landwirte L 1 - L 4 (künftig: L; in den Zitaten des BVerfG „Bf.“ der VfB) haben ihre Betriebe in der 10. Region, in der eine deutlich geringere Prämie auch im Vergleich zu Betrieben mit gleichen Produktionsbedingungen in den anderen neun Regionen und den anderen Bundesländern vorgesehen ist. Als sie dementsprechend von der zuständigen Behörde eine geringere Prämie zugeteilt bekamen, legten sie gegen die Zuteilungsbescheide Widerspruch ein. Der Widerspruch wurde mit der Begründung zurückgewiesen, in der KuPflA-VO sei für sie keine höhere Prämie vorgesehen. Dafür sei allerdings kein Grund ersichtlich; das BLM begründe das mit einem entsprechenden Vorschlag des Landes L, dieses bestreite jedoch, einen solchen Vorschlag gemacht zu haben, es habe vielmehr ausdrücklich eine Gleichbehandlung aller Landwirte in L verlangt. Gleichwohl seien die Behörden in L an die KuPflA-VO gebunden und könnten keine weitergehenden Prämien gewähren.

Welche Rechtsschutzmöglichkeiten bestehen für L ?

A. Es kommt eine verwaltungsgerichtliche Klage gegen das Land L oder gegen die für das Land handelnde Behörde in Betracht.

I. Diese müsste zulässig sein.

1. Der Verwaltungsrechtsweg ist gemäß § 40 I VwGO eröffnet. Die von L begehrten (höheren) Prämien beruhen auf EU-Recht, dem MOG und der KuPflA-VO, die sämtliche öffentlich-rechtliche Vorschriften sind. Somit handelt es sich um eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit, die keinem anderen Gericht zugewiesen ist. Es handelt sich auch um eine nichtverfassungsrechtliche Streitigkeit. Zwar müssen sich die Kläger, um die Zahlung einer höheren Prämie durchzusetzen, zusätzlich auf Art. 3 I GG stützen. Die Berufung auf ein Grundrecht allein führt aber noch nicht zu einer verfassungsrechtlichen Streitigkeit. Hierfür wäre erforderlich, dass beide Parteien Verfassungsorgane oder am Verfassungsleben beteiligte Rechtsträger sind, was hier aber zumindest im Hinblick auf die Kläger nicht der Fall ist. Klagen von Bürgern gegen einen Träger der Verwaltung sind keine verfassungsrechtlichen Streitigkeiten.

2. Für die Bestimmung der Klageart ist davon auszugehen, dass L auf einen weitergehenden, eine höhere Prämie bewilligenden Bescheid klagen, der ein Verwaltungsakt ist. Somit handelt es sich um eine Verpflichtungsklage (§ 42 I VwGO). Dagegen haben L, wie nach § 68 II, I VwGO vorgeschrieben, erfolglos Widerspruch eingelegt. Sie können auch geltend machen, einen weitergehenden Anspruch zu haben und darin verletzt zu sein (§ 42 II VwGO).

Somit wäre eine Verpflichtungsklage zulässig.

II. Für ihre Begründetheit müssten L einen Anspruch auf eine weitergehende Prämie haben.

1. Die KuPflA-VO gibt einen Anspruch nur in dem Umfang, in dem die Prämie gewährt wurde, dagegen keinen weitergehenden Anspruch.

2. Ein Anspruch könnte sich aus Art. 3 I GG in Verbindung mit der KuPflA-VO ergeben. Die Beschränkung der Prämien in der 10. Region im Vergleich zu den anderen Regionen könnte gegen den Gleichheitssatz verstoßen und über das Gebot zur Gleichbehandlung zu einem höheren Anspruch führen.

a) Die Beschränkung der Prämien in der 10. Region, zu der L gehören, verletzt Art. 3 I: Die Landwirte in der 10. Region erhalten eine niedrigere Prämie als die Landwirte mit vergleichbaren Produktionsbedingungen in anderen Regionen. Dafür besteht, wie die zuständige Behörde selbst feststellt, kein sachlicher Grund. Ein bloßer Vorschlag des Landes L würde als sachlicher Grund nicht ausreichen; im übrigen lässt sich ein solcher Vorschlag nach der im Sachverhalt mitgeteilten Sachlage nicht feststellen. Die Schlechterstellung der L verletzt diese somit in ihrem Grundrecht aus Art. 3 I.

b) Fraglich ist allerdings die weitere Rechtsfolge, insbesondere ob sich daraus ein Anspruch der L auf Zahlung einer höheren Prämie ergibt.

aa) Es handelt sich hier um den Fall einer gleichheitswidrigen Vorenthaltung einer Leistung, für deren gleichheitsgemäße Gewährung es einer neuen Entscheidung des Normhebers bedarf. In solchem Fall dürfen die Verwaltungsgerichte grundsätzlich nicht von sich aus das bisherige Verteilungssystem durch ein anderes ersetzen und auf diese Weise dem Kläger eine erhöhte Leistung zusprechen. Erfolgt die Leistungsgewährung durch formelles Gesetz, ergibt sich das bereits aus Art. 100 GG; allerdings gilt die genannte Beschränkung dann auch für das BVerfG (dazu noch unten). Im vorliegenden Fall handelt es sich nur um eine RechtsVO, für die keine Vorlagepflicht nach Art. 100 GG gilt, sondern die die Verwaltungsgerichte selbst überprüfen und für nichtig erklären können. Das funktioniert aber nur bei belastenden Regelungen, nicht bei leistungsgewährenden. BVerfG S. 923 unter I 2 b aa):

Im vorliegenden Fall haben die Bf. mit der verwaltungsgerichtlichen Verpflichtungsklage zwar einen zulässigen Rechtsweg beschritten, der auch zu einer inzidenten Überprüfung der Rechtsverordnung führte, auf dem sie aber ihre Grundrechte nicht effektiv verteidigen konnten. Denn die Verwaltungsgerichte haben die Klagen der Bf. zu Recht abgewiesen, obwohl sie die Rechtsverordnung wegen eines Verstoßes gegen Art. 3 I GG für verfassungswidrig hielten. Die Auffassung der Verwaltungsgerichte, sie könnten den Verpflichtungsklagen nicht stattgeben, da es dem Ermessen des Normgebers überlassen bleiben müsse, wie die aus der Verfassungswidrigkeit resultierende Lücke zu schließen sei, ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden.

 Dies entspricht vielmehr der ständigen Rechtsprechung des BVerfG zu den Folgen von Verstößen gegen Art. 3 I GG. Kann der Gesetzgeber zwischen mehreren denkbaren und verfassungsrechtlich gleichermaßen zulässigen Lösungen wählen, griffe eine Ausdehnung der begünstigenden Regelung durch das BVerfG in die dem Gesetzgeber vorbehaltene Gestaltungsfreiheit ein (vgl. BVerfGE 37,217 [260 f]; … 93, 165 [178]). Nichts anderes gilt für die Fachgerichte, soweit sie im Rahmen der ihnen zustehenden Kontroll- und Verwerfungskompetenz über untergesetzliche Normen einen Gleichheitsverstoß feststellen (vgl. BVerwGE 102, 113 [117 f.]). Letztlich entscheidender Gesichtspunkt ist somit das Gebot, den Spielraum des Normgebers zu respektieren.

bb) Etwas anderes würde allein dann gelten, wenn ausnahmsweise nur eine Ausdehnung der begünstigenden Regelung verfassungsgemäß gewesen wäre. Im vorliegenden Fall gab es als Alternative zu der von den Verwaltungsgerichten für verfassungswidrig gehaltenen Regelung jedoch nicht nur die für die Bf. günstige Variante (keine Regionalisierung unterhalb der Landesebene), sondern mehrere Varianten, die bei entsprechender Ausgestaltung verfassungsgemäß sein können (großräumige Regionalisierung unterhalb der Landesebene, kleinräumige Regionalisierung, Regionalisierung ohne Rücksicht auf Ländergrenzen).

 Somit dürfen die Gerichte den Klägern L trotz Verletzung des Art. 3 I keine weitergehende Prämie zusprechen. Eine Verpflichtungsklage gegen das Land oder die für das Land handelnde Behörde wäre unbegründet.

B. Verwaltungsgerichtliche Klage gegen den Bund als Normgeber der KuPflA-VO

 I. Die Zulässigkeit des Verwaltungsrechtswegs ergibt sich gemäß § 40 I VwGO daraus, dass eine Klage gegen eine RechtsVO zu einer öffentlich-rechtlichen Streitigkeit führt. Dass sie auch nichtverfassungsrechtlicher Art ist, ergibt sich aus den gleichen Überlegungen wie oben A I 1. In diesem Fall klagen Bürger gegen eine Maßnahme eines Bundesministeriums, was keine verfassungsrechtliche Streitigkeit bedeutet.

II. Der Klageart nach kommt eine Feststellungsklage (§ 43 VwGO) in Betracht, gerichtet auf die Feststellung, dass der Bund durch den Erlass der KuPflA-VO das Grundrecht der L aus Art. 3 I GG verletzt hat.

1. Eine solche Klage könnte aber deshalb unzulässig sein, weil sie sich gegen eine untergesetzliche Norm richtet und der Rechtsschutz gegen untergesetzliche Normen in § 47 VwGO geregelt ist, dort aber eine Klage gegen eine bundesrechtliche RechtsVO gerade nicht vorgesehen ist. Das BVerfG (ebenso wie das BVerwG) betrachtet diese Überlegung aber nicht als durchgreifend.

BVerfG S. 924 unter bb): Die Überprüfung der Rechtmäßigkeit untergesetzlicher Rechtssätze mit Hilfe der Feststellungsklage ist nach der fachgerichtlichen Rechtsprechung möglich (vgl. BVerwGE 111, 276 [278 f.]; BSGE 72, 15 [17 ff.]). Die Anerkennung einer solchen Feststellungsklage mit einem derartigen Klageziel stellt keinen Bruch mit dem System des Rechtsschutzes in der VwGO dar und führt insbesondere nicht zur Einführung einer der VwGO bisher nicht bekannten Klageart. Sie rechtfertigt sich im Hinblick auf die Rechtsschutzgarantie des Art. 19 IV GG daraus, dass Streitgegenstand die Anwendung der Rechtsnorm auf einen bestimmten Sachverhalt ist, so dass die Frage nach der Rechtmäßigkeit der Norm lediglich als - wenn auch streitentscheidende - Vorfrage aufgeworfen wird. Es handelt sich daher bei einer solchen, auf Feststellung einer Rechtsverletzung gerichteten Klage gegen den Normgeber nicht um eine Umgehung der in § 47 VwGO nur für Landesrechtsverordnungen vorgesehenen prinzipalen Normenkontrolle. § 47 VwGO entfaltet gegenüber der Überprüfung der Rechtmäßigkeit einer Rechtsverordnung im Wege der Feststellungsklage keine Sperrwirkung (vgl. BVerwGE 111, 276 [278]). Dem System des verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutzes kann nicht entnommen werden, dass außerhalb des § 47 VwGO die Überprüfung von Rechtsetzungsakten ausgeschlossen sein soll.

Somit steht § 47 VwGO der Klage nicht entgegen.

2. Streitiges Rechtsverhältnis ist das sich aus Art. 3 I GG in Verbindung mit der KuPflA-VO ergebende Recht der L auf Gleichbehandlung. Nach BVerfG S. 924 unter bb) kann die Feststellung begehrt werden, dass das Recht der Kl. auf Gleichbehandlung den Erlass oder die Änderung einer RechtsVO gebietet. Auch bei dieser, das Verpflichtungsinteresse der Kl. berücksichtigenden Variante eines Feststellungsantrags bleibt die Anknüpfung an ein zu Grunde liegendes Rechtsverhältnis zwischen den Parteien erhalten.

3. BVerfG a. a. O.: Der Gesichtspunkt der Subsidiarität der Feststellungsklage steht…nicht entgegen. Eine Verpflichtungsklage allein kann im vorliegenden Fall nicht zum Erfolg führen, und es droht daher keine Umgehung der für Anfechtungs- und Verpflichtungsklagen geltenden Bestimmungen über Fristen und Vorverfahren…

4. Bedenken unter dem Gesichtspunkt des Feststellungsinteresses (§ 43 I VwGO) bestehen insofern, als L mit einer Feststellungsklage nicht die von ihnen letztlich erstrebten höheren Geldzahlungen erhalten können. Eine Klage auf Bewilligung einer bestimmten Geldsumme ist aber, wie dargelegt, nicht Erfolg versprechend. Mit der Feststellung erhalten L immerhin einen grundrechtlich begründeten Anspruch auf Abstellung der Gleichheitsverletzung, die dazu führen kann, dass L letztlich zusätzliches Geld erhalten. BVerfG a. a. O.: Dem Umstand der fehlenden Vollstreckbarkeit eines Feststellungsurteils im Vergleich zu einem Leistungsurteil kommt kein Gewicht zu, weil zum einen ein Leistungsurteil…in der vorliegenden Konstellation nicht ergehen kann, und zum anderen generell davon auszugehen ist, dass öffentliche Stellen als Bekl. einem Urteil auch ohne Vollstreckungsdruck Folge leisten werden.

Somit ist eine Feststellungsklage zulässig.

III. Sie ist auch begründet, weil die KuPflA-VO Art. 3 I GG der dadurch benachteiligten Kläger L verletzt (oben A II 2 a) und sich daraus der Anspruch der L auf Änderung der KuPflA-VO und der Anpassung an die Anforderungen des Gleichheitssatzes ergibt.

C. Erhebung einer Verfassungsbeschwerde

I. Angreifbarer Hoheitsakt (§ 90 I BVerfGG) ist die KuPflA-VO. L können geltend machen, durch sie in ihrem Grundrecht aus Art. 3 I verletzt zu sein.

II. Die VfB ist erst zulässig, nachdem der Rechtsweg erschöpft wurde (§ 90 II BVerfGG).

1. Ob die oben A. geprüfte Verpflichtungsklage ein solcher Rechtsweg ist, ist zweifelhaft und wohl eher zu verneinen, weil sie, wie dargelegt, nicht zur Beseitigung des Grundrechtsverstoßes führt, vielmehr als unbegründet abgewiesen wird. Das BVerfG brauchte zu dieser Frage nicht Stellung zu nehmen, weil im dortigen Fall die Bf. zuvor Verpflichtungsklage erhoben hatten und damit gescheitert waren.

2. Die Feststellungsklage (oben B.) könnte deshalb nicht als Rechtsweg i. S. des § 90 II BVerfGG angesehen werden, weil die Kl. damit nicht ihr Ziel erreichen können, höhere Geldleistungen zu erhalten. Das BVerfG erweitert jedoch § 90 II zu einem allgemeinen Prinzip der Subsidiarität der VfB und misst daran die Zulässigkeit der VfB.

BVerfG S. 923 unter I 1: Der Grundsatz der Subsidiarität erfordert, dass ein Bf. über das Gebot der Rechtswegerschöpfung im engeren Sinn hinaus alle ihm zur Verfügung stehenden prozessualen Möglichkeiten nutzt, um eine Korrektur der geltend gemachten Verfassungsverletzung zu erwirken oder eine Grundrechtsverletzung zu verhindern (vgl. BVerfGE 74, 102 [113]; 104, 65 [70]; st. Rspr.). Die VfB ist nach st. Rspr. des BVerfG kein zusätzlicher Rechtsbehelf zum fachgerichtlichen Verfahren, sondern ein außerordentlicher Rechtsbehelf, mit dem der Träger des vermeintlich verletzten Grundrechts Eingriffe der öffentlichen Gewalt abwehren kann … Die dem Grundsatz der Subsidiarität zu Grunde liegende Erwägung, zunächst dem sachnäheren Fachgericht die Kontrolle auch der Einhaltung der Verfassung zu überlassen (…), spricht dagegen, die VfB für den Bereich der untergesetzlichen Rechtssetzung als Primärrechtsschutz anzuerkennen.

Bei formellen Gesetzen ist die VfB das Mittel des Primärrechtsschutzes (vgl. § 93 III BVerfGG), nicht jedoch bei Rechtsverordnungen. Folglich ergibt sich aus dem Prinzip der Subsidiarität der VfB, dass L zunächst eine verwaltungsgerichtliche Feststellungsklage erheben müssen. (Da sie das im Fall des BVerfG nicht getan hatten, wurde ihre VfB vom BVerfG als unzulässig abgewiesen.)

3. Somit ist eine VfB derzeit nicht zulässig. Sie wird aber zulässig, wenn L die oben B. behandelte Feststellungsklage durchgeführt haben und damit erfolglos geblieben sind. In diesem Fall ist die VfB wegen der Verletzung des Art. 3 I GG auch begründet. Allerdings kann auch das BVerfG den Bund nicht zur Geldzahlung verurteilen, sondern kann nur die Unvereinbarkeit der KuPflA-VO mit Art. 3 I feststellen. Es bleibt also auch nach einer erfolgreichen VfB dem Bund überlassen, wie er die Gleichheitsverletzung abstellt, d. h. wie die Gelder künftig verteilt werden.

Zusammenfassung

• Wird eine Person oder Personengruppe durch eine gegen Art. 3 I verstoßende Regelung in einer Rechtsnorm nicht oder weniger begünstigt als eine vergleichbare andere Person oder Personengruppe (= gleichheitswidrige Vorenthaltung bzw. Unterlassung einer Leistung), so steht ihr gleichwohl kein Anspruch auf die ihr vorenthaltene Leistung zu. Einem solchen Anspruch steht das aus der Gewaltenteilung fließende Gebot entgegen, den Spielraum des Normgebers zu wahren. Eine abweichende Ausnahme gilt, wenn nur die Ausdehnung der Leistung verfassungsmäßig wäre.
• Erfolgt der beschriebene Gleichheitsverstoß durch ein formelles Gesetz, ist dagegen die VfB als Primärrechtsschutz zulässig, vorausgesetzt der Beschwerdeführer ist selbst, gegenwärtig und unmittelbar durch das Gesetz betroffen; ein Rechtsweg braucht nicht beschritten zu werden (vgl. § 93 III BVerfGG). Das BVerfG stellt dann die Unvereinbarkeit des Gesetzes mit Art. 3 I fest.
• Erfolgt der Gleichheitsverstoß durch eine RechtsVO oder andere untergesetzliche Norm, so findet Primärrechtsschutz durch die Verwaltungsgerichte statt. Eine Verpflichtungsklage ist zwar zulässig, aber wegen des bleibenden Gestaltungsspielraums des Normgebers unbegründet. Richtiger Rechtsbehelf ist eine Feststellungsklage (§ 43 VwGO), gerichtet auf die Feststellung, dass das Recht des Kl. auf Gleichbehandlung den Erlass oder die Änderung der RechtsVO gebietet. Eine solche Klage bedeutet weder eine Umgehung des § 47 VwGO noch kann dem Kläger das Feststellungsinteresse daran abgesprochen werden.
• Eine VfB gegen das gleichheitswidrige Unterlassen des VO-Gebers ist wegen des aus § 90 II BVerfGG hergeleiteten Subsidiaritätsprinzips erst zulässig, wenn die verwaltungsgerichtliche Feststellungsklage durchgeführt und ohne Erfolg geblieben ist.