Der folgende Fall befasst sich mit dem Polizeirecht. Er hat auch einen Bezug zum Verfassungsrecht, insbesondere zu den Grundrechten. Das Verhältnis zwischen den polizeirechtlichen Eingriffsermächtigungen und den Grundrechten ist ein besonderes Problem. Der Einstieg in die Fallbearbeitung innerhalb der Begründetheitsprüfung der Klage erfolgt aber über die Ermächtigungsgrundlagen. Hierzu gibt es im Polizei- und Ordnungsrecht (1) reine Spezialregelungen (z. B. aus der StVO), (2) im PolG enthaltene Standardmaßnahmen (z. B. Maßnahmen der Datenerhebung, Ingewahrsamnahme, Durchsuchung, Sicherstellung) und (3) die Generalklausel; die Prüfung hat in dieser Reihenfolge zu erfolgen.

► Ursprüngliche Fortsetzungsfeststellungsklage, § 113 I 4 VwGO analog. ► Betreten einer Wohnung als polizeiliche Standardmaßnahme. ► Grundrecht auf Schutz der Wohnung, Art. 13 GG. ► Durchsuchungen (Art. 13 II) und sonstige Eingriffe und Beschränkungen (Art. 13 VII) im Falle einer Personenkontrolle in einem öffentlich zugänglichen Raum. ► Grundrechte im Aufbau einer POR-Klausur

BVerwG Urteil vom 25. 8. 2004 (6 C 26/03) NJW 2005, 454; dazu Mittag NVwZ 2005, 649

Fall (Polizeikontrolle in kurdischer Teestube)

Der von Kurden gegründete und geleitete K-Verein unterhält in der im Lande L gelegenen Stadt S ein Vereinsheim (im Originalfall: in Bremen). Im Erdgeschoss befindet sich ein großer Aufenthaltsraum, in dem K eine Teestube eingerichtet hat. Ein Kellerraum steht als Gebetsraum zur Verfügung. Die Teestube ist während der Öffnungszeiten öffentlich zugänglich; eine Aufsichtsperson ist ständig anwesend. In unregelmäßigen Abständen nimmt die Polizei in der Teestube Personenkontrollen vor, um Personen aufzuspüren, die sich illegal in S aufhalten. Zur Vorbereitung beobachten Zivilstreifen das Anwesen, die bei Verdacht die Kontrolle veranlassen. Am 7. 1. wurden ca. 70 Personen kontrolliert; drei Personen konnten sich nicht ausweisen und wurden zwecks Identitätsfeststellung zur Polizeiwache mitgenommen. Am 8. 2. waren sechs Kurden anwesend, von denen drei im Verdacht der illegalen Einreise und des illegalen Aufenthalts standen; einer entzog sich der Kontrolle durch Flucht. Am 12. 3. trafen die zwei Polizeibeamten bei der Kontrolle in der Teestube vier Personen an und stellten bei ihnen keine Verstöße fest. Unmittelbar nach dem 12. 3. hat der K-Verein Klage vor dem Verwaltungsgericht erhoben und beantragt, „die Rechtswidrigkeit der Durchsuchung vom 12. 3. festzustellen.“ Wie ist über die Klage zu entscheiden ?

Das PolG des Landes L bestimmt in § 21 IV, dass Arbeits-, Betriebs- oder Geschäftsräume sowie andere Räume und Grundstücke, die öffentlich zugänglich sind und den Anwesenden zum weiteren Aufenthalt zur Verfügung stehen, während der Arbeits-, Geschäfts- oder Aufenthaltszeit zum Zwecke der Gefahrenabwehr betreten werden dürfen. Nach § 11 I Nr. 1 PolG darf die Polizei die Identität einer Person zur Abwehr einer Gefahr feststellen.

A. Zulässigkeit der Klage

I. Die Zulässigkeit der Verwaltungsrechtswegs ergibt sich aus § 40 I VwGO. Es liegt eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit vor, weil die Klage sich gegen eine Maßnahme der Polizei, also gegen eine kraft öffentlichen Rechts ergangene Verwaltungsmaßnahme richtet.

II. Der Klageart nach könnte es sich um eine Fortsetzungsfeststellungsklage (FFKl) handeln. Der in § 113 I 4 VwGO unmittelbar geregelte Fall der nachträglichen FFKl kann nicht vorliegen, weil die Erledigung nicht nach Klageerhebung eingetreten ist. In Betracht kommt eine ursprüngliche FFKl, auf die § 113 I 4 analog anwendbar ist und die der Hauptfall der Anwendung dieser Vorschrift ist.

1. Es müsste ursprünglich ein VA erlassen worden sein.

a) Ein VA (§ 35 VwVfG) könnte mit dem Betreten der Teestube durch die Polizei verbunden gewesen sein. Es handelt sich um die Maßnahme einer Verwaltungsbehörde auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts (Polizeirechts). Eine Regelung ist nicht ausdrücklich erklärt worden. Das Betreten der Teestube durch die Polizei geschah jedoch nicht im Rahmen der Nutzung, für die die Teestube betrieben wurde, sondern erfolgte gegen den Willen des K-Vereins als Inhaber des Hausrechts. Da die Polizei den entgegenstehenden Willen des K mit Mitteln des Rechts überwinden musste, ist ihr Verhalten dahin auszulegen, dass K zur Duldung des Betretens verpflichtet wurde (vgl. Jahn JA 1997, 303, 306, der sogar in heimlichen Maßnahmen der Polizei einen VA sieht). Die Polizei hat somit an K, vertreten durch die Aufsichtsperson, ein schlüssiges Duldungsgebot gerichtet. Da dieses Außenwirkung hat und einen Einzelfall betrifft, ist es ein VA.

b) Auch die Personenkontrolle ist gegenüber den kontrollierten Personen als VA einzuordnen. Diese Maßnahme hat aber gegenüber dem K-Verein keine selbstständige Bedeutung und enthält keine weitere Belastung. Sie bleibt deshalb bei der weiteren Prüfung außer Betracht (vgl. dazu BVerwG S. 457 unter e: Da sich die Identitätsfeststellungen nicht gegen den Kl., sondern gegen die kontrollierten Personen richteten, konnte der Kl. allein durch diese Maßnahmen grundsätzlich nicht in seinen Rechten verletzt sein).

2. Das mit dem Betreten verbundene Duldungsgebot gegenüber K ist mit der Beendigung der Aktion entfallen und hat sich dadurch erledigt. Es handelt sich somit um eine ursprüngliche FFKl. Dem entspricht der von K gestellte Klageantrag.

III. Es müssten die besonderen Sachurteilsvoraussetzungen für die FFKl vorliegen.

1. Da die FFKl eine umgewandelte Anfechtungsklage ist, muss dem Kläger analog § 42 II VwGO die Klagebefugnis zustehen. K kann geltend machen, durch die Polizeikontrolle in seinem Hausrecht (Art. 13 GG), hilfsweise in seiner Handlungsfreiheit (Art. 2 I GG) verletzt zu sein. Diese Grundrechte können auch einem Verein zustehen (Art. 19 III GG).

2. K muss ein Feststellungsinteresse haben (§ 113 I 4). Von den vier Fällen

• Wiederholungsgefahr,
• trotz Erledigung fortdauernde Beeinträchtigung insbesondere nach Diskriminierung oder einem schwerwiegenden Grundrechtseingriff (BVerfG NJW 2005, 1856);
• typischer Ablauf, bei dem ein tiefgreifender Grundrechtseingriff erfolgt, gegen dessen direkte Belastung aber wegen der regelmäßigen Erledigung innerhalb einer kurzen Zeitspanne praktisch keine Möglichkeit eines Rechtsschutzes im Hauptverfahren besteht (Versammlungsverbot, Wohnungsdurchsuchung, BVerfG a. a. O.);
• Vorbereitung eines Amtshaftungsprozesses (nur bei der nachträglichen FFKl: BVerwGE 81, 226, 228; 106, 295, 297 ff.)

liegt hier zunächst Wiederholungsgefahr vor. Auch die dritte Fallgruppe lässt sich angesichts der wiederholten Kontrollen bejahen (anders aber BVerwG S. 456 re. Sp. oben: nur ein vergleichsweise geringfügiger Grundrechtseingriff).

3. Ein Widerspruch nach § 68 VwGO war, da die Erledigung noch vor Ablauf einer Widerspruchsfrist eingetreten ist, nicht erforderlich (BVerwGE 81, 226, 229). Auch eine Klagefrist lief nicht (BVerwGE 109, 203). Die Klage ist somit zulässig.

B. Begründet ist die FFKl, wenn der VA vor Erledigung rechtswidrig war und den Kläger in seinen Rechten verletzt hat (§ 113 I 1 VwGO analog). Zunächst ist die Rechtmäßigkeit des VA zu prüfen.

I. Anwendbare Ermächtigung für das Betreten der Teestube ist § 21 IV PolG. Das BVerwG (S. 454 unter a) wirft allerdings die Frage auf, ob hier nicht Bundesrecht vorrangig eingreift, weil der illegale Aufenthalt in der BRD auch strafbar sein kann, verneint das aber: Doch wurden die Beamten nicht auf der Grundlage der StPO tätig, weil die Maßnahmen nicht zielgerichtet zu Zwecken der Strafverfolgung vorgenommen wurden. Vielmehr konnte sich ein Straftatverdacht gegen bestimmte Personen erst im Verlauf der Personenkontrolle ergeben. Die Maßnahmen dienten deshalb nicht der Strafverfolgung , sondern der – landesrechtlich geregelten – Gefahrenabwehr.

II. In formeller Hinsicht bestehen keine Bedenken. Von der Zuständigkeit der Polizei nach dem PolG des Landes L ist auszugehen. Eine vorherige Anhörung war nach § 28 II VwVfG entbehrlich, weil sie nach den bei einer solchen Kontrolle bestehenden Umständen nicht geboten war. Einer Begründung nach § 39 VwVfG bedurfte es nicht, weil kein schriftlicher VA erlassen wurde.

III. Es müssten die Voraussetzungen des § 21 IV PolG vorliegen.

1. Nach dem Wortlaut der Vorschrift ist erforderlich,

a) dass öffentlich zugängliche Räume betreten werden – das ist hier der Fall – und

b) dass dies zum Zwecke der Gefahrenabwehr geschieht. BVerwG S. 456 unter d): Zweck der Maßnahme war…die Bekämpfung der illegalen Zuwanderung. Die illegale Zuwanderung hat das BerGer. unter Hinweis auf die damit verbundenen Verstöße gegen die Rechtsordnung sowie die nachteiligen Folgen in sozialer und wirtschaftlicher Hinsicht zu Recht als eine schwerwiegende Gefahr für die öffentliche Sicherheit eingestuft. Aus den vorgenommenen Beobachtungen und durchgeführten Kontrollen hatte die Polizei ausreichende tatsächliche Anhaltspunkte dafür, dass auch am 12. 3. 2002 in der Teestube Ausländer ohne die erforderliche Aufenthaltsgenehmigung angetroffen werden konnten. Dass tatsächlich keine Verstöße bei der Kontrolle am 12. 3. festgestellt wurden, ist nach OVG und BVerwG unerheblich, weil nach § 21 IV PolG bereits der Zweck der Gefahrenabwehr ausreicht. BVerwG S. 456 li. Sp. unten billigt, dass die Vorschrift zum Betreten der Räume keine konkrete Gefahr verlangt, sondern sich mit einer wesentlich niedrigeren Eingriffsschwelle begnügt, die dem Bereich der Gefahrenvorsorge zuzuordnen ist.

2. Fraglich ist aber, ob diese Voraussetzungen ausreichen oder ob ein Eingriff in das Grundrecht des Art. 13 GG (Unverletzlichkeit der Wohnung) vorliegt, der zu einer verfassungskonformen engeren Auslegung des § 21 IV PolG zwingt.

Dass Art. 13 hier einbezogen werden muss, steht außer Frage (vgl. dazu die nachfolgenden Ausführungen des BVerwG), fraglich ist aber, wie er mit § 21 IV PolG verbunden wird. Die eine Möglichkeit hätte darin bestanden, die Verfassungsmäßigkeit des § 21 IV zu prüfen. Jedoch handelt es sich bei derartigen Standardmaßnahmen um allgemein anerkannte Vorschriften, gegen deren Verfassungsmäßigkeit normalerweise keine Bedenken erhoben werden. Auch würde eine solche Prüfung nicht gut in eine verwaltungsrechtliche Fallbearbeitung passen. Deshalb wird hier die andere Möglichkeit gewählt und eine verfassungskonforme Auslegung geprüft. So ist auch das OVG Bremen im vorliegenden Fall verfahren, und das BVerwG hat das gebilligt (S. 456 li. Sp.). Dieser Weg hat auch noch den Vorteil, dass er eine dichter am konkreten Fall orientierte Behandlung ermöglicht.

a) Art. 13 GG kann § 21 IV PolG und dessen Anwendung im vorliegenden Fall nur beeinflussen, wenn ein Raum wie die Teestube unter den Schutzbereich dieses Grundrechts fällt. Art. 13 schützt die Wohnung. BVerwG S. 454/5 unter b): Der Bereich der „Wohnung“ ist…weit auszulegen und umfasst neben der Wohnung im engeren Sinne auch Arbeits-, Betriebs- und Geschäftsräume (st. Rspr. des BVerfG, z. B. BVerfGE 32, 54 [68 ff.]; 76, 83 [88]; 97, 228 [265]). Zu den geschützten Räumlichkeiten gehören auch diejenigen Teile der Betriebsräume, die der Hausrechtsinhaber aus eigenem Entschluss der Öffentlichkeit zugänglich gemacht hat. Auch in diesem Fall gewährleistet das Grundrecht Schutz gegen Eingriffe in seine Entscheidung über das Zutrittsrecht im Einzelnen und über die Zweckbestimmung des Aufenthalts (vgl. BVerfGE 97, 228 [265]). Nach diesen Maßstäben unterfällt die Teestube des Kl. dem Schutzbereich des Art. 13 I GG. Auch ein eingetragener Verein wie der Kl. kann Träger des Grundrechts sein (BVerfGE 44, 353 [371]).

b) Ein spezieller Eingriff, der auch speziell rechtfertigungsbedürftig ist, ist die Durchsuchung i. S. des Art. 13 II.

aa) BVerwG S. 455: Unter einer Durchsuchung versteht das BVerfG (BVerfGE 51, 97 [106 ff.] im Anschluss an die Rspr. des BVerwG (BVerwGE 47, 31 [37]) „das ziel- und zweckgerichtete Suchen staatlicher Organe nach Personen oder Sachen oder zur Ermittlung eines Sachverhalts, um etwas aufzuspüren, was der Inhaber der Wohnung nicht von sich aus offen legen oder herausgeben will“ . Die Durchsuchung erschöpft sich nicht in einem Betreten der Wohnung, sondern umfasst als zweites Element die Vornahme von Handlungen in den Räumen (BVerfGE 76, 83 [89]). Die gesetzlich zulässigen Durchsuchungen dienen als Mittel zum Auffinden und Ergreifen einer Person, zum Auffinden, Sicherstellen oder zur Beschlagnahme einer Sache oder zur Verfolgung von Spuren…

Eine solche Maßnahme ist mit dem Betreten einer Wohnung durch Träger hoheitlicher Gewalt nicht notwendigerweise verbunden. Eine Wohnung kann auch zur Vornahme anderer Amtshandlungen betreten werden. So ist z. B. die Besichtigung einer Wohnung zur Feststellung, ob der Inhaber seinen Beruf ordnungsgemäß ausübt, keine Durchsuchung der Wohnung. Kennzeichnend für die Durchsuchung ist demgegenüber die Absicht, etwas nicht klar zu Tage Liegendes, vielleicht Verborgenes aufzudecken oder ein Geheimnis zu lüften… Demgemäß macht die beim Betreten einer Wohnung unvermeidliche Kenntnisnahme von Personen, Sachen oder Zuständen den Eingriff in die Wohnungsfreiheit noch nicht zu einer Durchsuchung.

bb) Danach erfüllt das in § 21 IV PolG zugelassene und im vorliegenden Fall von der Polizei vorgenommene Betreten der Teestube noch nicht den Begriff der Durchsuchung. BVerwG S. 455: Das Betreten mit dem Ziel der Durchführung von Identitätsfeststellungen war keine Verfolgung eines Zwecks, wie er der Durchsuchung eigen ist. „Ausforschungsobjekt“ waren nicht die Räumlichkeiten des Kl., sondern die überprüften Personen, die in den Räumlichkeiten nicht verborgen, sondern offen anwesend waren… Die zu ermittelnden Umstände haben keinen Bezug zu dem Schutzzweck des Art. 13 II GG. Das „Ausforschen“ der am 12. 3. 2002 in der Teestube des Kl. anwesenden Personen durch die Polizei erweist sich daher nicht als Suche nach vom Kl. beherrschten Informationen und infolgedessen auch nicht als eine Durchsuchungshandlung i. S. von Art. 13 II GG.

c) Geht man allein vom Wortlaut des Art. 13 VII GG aus, handelt es sich hier um sonstige „Eingriffe und Beschränkungen“ (bei denen zumindest Bedenken bestehen, ob sie der Bekämpfung einer „dringenden“ Gefahr dienen). BVerwG S. 455/6 unter c): Jedoch ist der Begriff„Eingriffe und Beschränkungen“ bei Geschäfts-, Betriebs- und Arbeitsräumen einengend auszulegen (BVerfGE 32, 54 [75]). Das Schutzbedürfnis ist bei den der „räumlichen Privatsphäre“ zuzuordnenden Räumen verschieden groß. Bei Geschäfts-, Betriebs- und Arbeitsräumen wird es durch den Zweck, den sie nach dem Willen ihres Inhabers erfüllen sollen, gemindert. Solchen Räumen kommt nach ihrer Zweckbestimmung durch den Inhaber eine größere Offenheit nach außen zu. „Sie sind zur Aufnahme sozialer Kontakte bestimmt, der Inhaber entlässt sie damit in gewissem Umfang aus der privaten Intimsphäre, zu der die Wohnung im engeren Sinne gehört“ (BVerfGE 32, 54 [75]). Deshalb liegen bei Maßnahmen gegenüber Geschäfts-, Betriebs- und Arbeitsräumen keine „Eingriffe und Beschränkungen“ vor, wenn folgende Voraussetzungen erfüllt sind:

• Es muss eine besondere gesetzliche Vorschrift zum Betreten der Räume ermächtigen;
• das Betreten der Räume, die Vornahme der Besichtigungen und Prüfungen müssen einem erlaubten Zweck dienen und für dessen Erreichung erforderlich sein;…
• das Betreten der Räume und die Vornahme der Besichtigung und Prüfung ist nur in den Zeiten statthaft, zu denen die Räume normalerweise für die geschäftliche oder betriebliche Nutzung zur Verfügung stehen (BVerfGE 32, 54 [77]).

Diesen Anforderungen wird das Recht zum Betreten von Räumen nach § 21 IV PolG gerecht. Eine darauf gestützte Maßnahme ist also auch kein sonstiger Eingriff in Art. 13 GG. Ein Eingriff in den Schutzbereich dieses Grundrechts liegt nicht vor.

Ergebnis zu 2: Art. 13 verlangt keine verfassungskonforme einengende Auslegung.

3. Das Betreten eines solchen Raumes unterliegt dem allgemeinen Verhältnismäßigkeitsgrundsatz. Es ist zu dem damit verfolgten Zweck (oben III 1 b) geeignet und, da ein milderes Mittel nicht ersichtlich ist, auch notwendig. Bei der Frage der Angemessenheit ist zwischen dem Nutzen der Maßnahme und der damit herbeigeführten Belastung abzuwägen. Nach Auffassung des BVerwG dient einerseits die Personenkontrolle einem gewichtigen Zweck (oben II 1 b). Andererseits beurteilt es sie als nur geringfügigen Eingriff (S. 456 re. Sp. oben), indem es nur auf die einzelne Kontrolle abstellt und davon absieht, auch die vorangegangen Kontrollen einzubeziehen. Somit ist die hier vorgenommene Kontrolle nicht unverhältnismäßig.

4. Dass die Polizei die Personenkontrolle in der Teestube aus sachfremden Erwägungen oder sonst ermessenfehlerhaft (vgl. § 114 VwGO) vorgenommen hat, ist nicht ersichtlich.

Ergebnis: Die Personenkontrolle am 12. 3. war gegenüber dem K-Verein rechtmäßig. Die Fortsetzungsfeststellungsklage ist unbegründet und abzuweisen.

Zusammenfassung

• Gegenüber einem Betreten von Räumen zum Zwecke einer Personenkontrolle durch die Polizei ist nach Beendigung der Aktion eine (ursprüngliche) Fortsetzungsfeststellungsklage analog § 113 I 4 VwGO statthaft. Das Feststellungsinteresse ergibt sich aus der Wiederholungsgefahr (weitere Fälle: Diskriminierung oder schwerwiegender Grundrechtseingriff; bei der nachträglichen FFKl auch Vorbereitung eines Amtshaftungsprozesses).
• Das Betreten einer Wohnung kann als polizeiliche Standardmaßnahme geregelt sein. Dann ist es zulässig, diese bereits dann für rechtmäßig zu erklären, wenn eine Gefahr noch nicht vorliegt, sondern bloß der Zweck der Gefahrenabwehr verfolgt wird (BVerwG: Maßnahme der Gefahrenvorsorge).
• Grundrechte können in einem polizei- oder ordnungsrechtlichen Fall geprüft werden:
• im Zusammenhang mit der Verfassungsmäßigkeit der Ermächtigungsgrundlage,
• als Elemente einer verfassungskonformen Auslegung und Anwendung der Ermächtigungsgrundlage (idR vorzugswürdig),
• innerhalb der Verhältnismäßigkeits- oder der Ermessenprüfung.
• BVerwG LS Satz 1: Eine als Vereinslokal dienende, öffentlich zugängliche Teestube genießt den grundrechtlichen Schutz aus Art. 13 GG. Der Begriff der Wohnung ist also weit zu fassen.
• Durchsuchung i. S. des Art. 13 II ist das ziel- und zweckgerichtete Suchen staatlicher Organe nach Personen oder Sachen oder zur Ermittlung eines Sachverhalts, um etwas aufzuspüren, was der Inhaber der Wohnung nicht von sich aus offen legen oder herausgeben will. BVerwG LS Satz 2: Betritt die Polizei die Räumlichkeit mit dem Ziel, eine Personenkontrolle durchzuführen, liegt darin keine den besonderen Anforderungen des Art. 13 II GG unterliegende Untersuchung.
• Bei Geschäfts-, Betriebs- und Arbeitsräumen sowie bei öffentlich zugänglichen Räumen liegen „Eingriffe und Beschränkungen“ i. S. des Art. 13 VII nicht vor, wenn es sich um die gesetzlich vorgesehenen üblichen Kontrollen zu den Öffnungs- oder Geschäftszeiten handelt. Polizeikontrollen sind deshalb nach den allgemeinen polizeirechtlichen Vorschriften zulässig.