Bearbeiter: Prof. Dieter Schmalz
► Anfechtungsklage eines durch einen begünstigenden VA belasteten Dritten. ► Verbraucherinformationsrecht, Verfassungsmäßigkeit des Verbraucherinformationsgesetzes (VIG). ► Berufsfreiheit (Art. 12 GG); Eingriff und Rechtfertigung. ► Faktischer Eingriff durch Information. ► Verhältnismäßigkeit des VIG. ► Voraussetzungen für Anspruch auf Information, § 2 VIG. ► Rechtsgüterabwägung auf Gesetzes- und auf VA-Ebene
BVerwG Urteil vom 29.8.2019 (7 C 29/17) NJW 2020, 1155
Fall (Verbraucherinformation)
Die G-GmbH betreibt einen Geflügelschlachtbetrieb, der mehrfach wegen hygienischer Missstände und ungünstiger Arbeitsbedingungen in die Kritik geraten ist. Um die Kritik stärker in die Öffentlichkeit zu tragen, haben sich Personen aus der Umgebung des Betriebs zusammengefunden. Von der Kampagne hat auch der sich in Sicherungsverwahrung befindende B Kenntnis erlangt und will sich im Rahmen seiner Möglichkeiten beteiligen. Er hat beim zuständigen Untersuchungsamt des Kreises K beantragt, ihm sämtliche dort aktenkundigen Verstöße der G gegen lebensmittelrechtliche Vorschriften aus den letzten drei Jahren mitzuteilen. Er stützt sich dabei auf Vorschriften des „Bundes- Gesetzes zur Verbesserung der gesundheitsbezogenen Verbraucherinformation“ (Verbraucherinformationsgesetz - VIG), die auszugsweise lauten:
§ 1 Anwendungsbereich. Durch dieses Gesetz erhalten Verbraucherinnen und Verbraucher freien Zugang zu den bei informationspflichtigen Stellen vorliegenden Informationen über 1. Erzeugnisse im Sinne des Lebensmittel- und Futtermittelgesetzbuches (Erzeugnisse) sowie 2. Verbraucherprodukte, die dem…Produktsicherheitsgesetz unterfallen (Verbraucherprodukte), damit der Schutz der Verbraucherinnen und Verbraucher vor gesundheitsschädlichen oder sonst unsicheren Erzeugnissen und Verbraucherprodukten sowie vor Täuschung verbessert wird.
§ 2 Anspruch auf Zugang zu Informationen. Absatz 1 Satz 1: Jeder hat nach Maßgabe dieses Gesetzes Anspruch auf freien Zugang zu allen Daten über 1. von den zuständigen Stellen festgestellte nicht zulässige Abweichungen von Anforderungen a) des Lebensmittel- und Futtermittelgesetzbuches und des Produktsicherheitsgesetzes, b)… – Die Formulierung „nicht zulässige Abweichungen“ trat an die Stelle der früher so bezeichneten „Verstöße“, ohne dass dadurch eine sachliche Änderung bezweckt wurde.
Nach § 3 Satz 1 Nr. 2 c) besteht der Anspruch nicht, soweit durch die begehrten Informationen Betriebs- oder Geschäftsgeheimnisse…offenbart würden. Nach § 3 Satz 5 Nr. 1 darf der Zugang zu Informationen nach § 2 Abs. 1 S. 1 Nr. 1 nicht unter Berufung auf das Betriebs- oder Geschäftsgeheimnis abgelehnt werden.
§ 4 Abs. 1: Die Information wird auf Antrag erteilt. Der Antrag muss hinreichend bestimmt sein und insbesondere erkennen lassen, auf welche Informationen er gerichtet ist. Abs. 4: Ein missbräuchlich gestellter Antrag ist abzulehnen. Dies ist insbesondere der Fall, wenn der Antragsteller über die begehrten Informationen bereits verfügt.
Das zuständige Amt des Kreises K erließ nach Anhörung der G am 5.6. einen Bescheid, wonach dem Antrag stattgegeben wird und die Informationen demnächst übermittelt werden. Gegen diesen Bescheid hat G fristgemäß verwaltungsgerichtliche Klage erhoben und diese wie folgt begründet: Die Regelung der §§ 2, 3 VIG sei zu unbestimmt und deshalb mit dem Gebot der Normenklarheit unvereinbar. Auch verstoße die weitgehende Preisgabe ihrer behördlich erfassten Daten gegen die Berufsfreiheit. Davon abgesehen habe K keinen Anspruch auf Auskunft, weil er kein Verbraucher sei. Auch stünden die Auskünfte nicht wie erforderlich in einem Zusammenhang mit den von G erzeugten Produkten. Einige der in den Unterlagen erfassten Verfahren seien noch nicht rechtskräftig abgeschlossen, so dass die daraus stammenden Daten noch nicht weitergegeben werden dürften. In dem Bescheid fehle die gebotene Abwägung zwischen dem Interesse des B und dem Schutz des Geschäftsbetriebs der G, die zu ihren Gunsten ausfallen müsse, weil der Antrag sich als Missbrauch erweise. Der im Verfahren beigeladene B erklärt, er habe durchaus die Gelegenheit, etwas einzukaufen oder kaufen zu lassen, und sei deshalb Verbraucher. Wie ist über die Klage zu entscheiden? Ein Widerspruchsverfahren braucht nicht durchgeführt zu werden.
Lösung
Vorbemerkung: Dem Abdruck des Urteils in JZ 2020, 567 ist auf S. 573 eine Anmerkung von Rossi angefügt.
A. Zulässigkeit der verwaltungsgerichtlichen Klage
I. Die Eröffnung des Verwaltungsrechtsweges nach § 40 I VwGO hat eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit zur Voraussetzung. Sie liegt vor, wenn die streitentscheidende Norm zum öffentlichen Recht gehört. Der von G angegriffene Bescheid vom 5.6. ist auf das VIG gestützt, das zum öffentlichen Recht gehört, weil es Befugnisse und Verpflichtungen der danach zuständigen Behörden regelt. Das lässt sich bereits den im Sachverhalt mitgeteilten §§ 1, 2, 4 entnehmen, wo von „Stellen“ die Rede ist, an die ein „Antrag“ zu richten ist; solche Bezeichnungen sind dem Privatrecht fremd. § 2 II VIG (im Sachverhalt nicht wiedergegeben) verweist ausdrücklich auf Regelungen des VwVfG. Es handelt sich somit um eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit nichtverfassungsrechtlicher Art, die keinem anderen Gericht zugewiesen ist. Der Verwaltungsrechtsweg ist eröffnet.
II. Statthafte Klageart könnte eine Anfechtungsklage (§ 42 I VwGO) sein. Dann müsste der Bescheid vom 5.6., gegen den sich die Klage der G richtet, ein Verwaltungsakt sein (§ 35 VwVfG). Der Bescheid ist die Maßnahme der für K handelnden Behörde auf der Grundlage des VIG, eines öffentlich-rechtlichen Gesetzes. Er konkretisiert die dem VIG entnommene Einräumung eines Rechts auf Information des B und enthält damit eine Regelung. Diese hat auch Außenwirkung und betrifft einen Einzelfall. Dass nur B und nicht die Klägerin G Adressat ist, steht der Bejahung eines VA und einer Anfechtungsklage nicht entgegen, sondern ist bei der Klagebefugnis zu behandeln. Die Klage ist eine Anfechtungsklage.
III. Klägerin G müsste über die Klagebefugnis (§ 42 II VwGO) verfügen. Über die Adressatentheorie lässt sie sich nicht begründen, weil G nicht Adressatin ist. BVerwG [11] Da G nicht Adressatin des von ihr angefochtenen Bescheids ist, setzt ihre Klagebefugnis voraus, dass sie sich auf eine öffentlich-rechtliche Norm stützen kann, die nach dem in ihr enthaltenen Entscheidungsprogramm (zumindest auch) sie als Dritte schützt. Die Situation in diesem Verfahren ist mit der baurechtlichen Nachbarklage vergleichbar. Dort ist die angefochtene Baugenehmigung ein VA mit Doppelwirkung (§§ 80 I 2, 80 a I VwGO), der den Adressaten begünstigt und den Nachbarn belastet. Im vorliegenden Fall wird Adressat B begünstigt und G belastet. Die in diesem Fall die Klagebefugnis begründende drittschützende Norm ist diejenige Vorschrift des VIG, die das Geschäftsgeheimnis der G schützt. BVerwG [11] § 3 Abs. 1 Nr. 2 VIG dient, indem er Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse zu Belangen erklärt, die einen Informationszugang ausschließen, dem Schutz Dritter. Somit kann G geltend machen, dass diese Vorschrift ihr eine Rechtsstellung einräumt und verletzt ist. Die Klagebefugnis steht ihr zu.
IV. Das grundsätzlich in § 68 I VwGO vorgeschriebene Widerspruchsverfahren ist nach der Vorgabe im Sachverhalt (vgl. § 68 I 2 VwGO) nicht erforderlich.
V. Die Monatsfrist des § 74 VwGO wurde eingehalten. Die Klage ist gegen den Kreis K zu richten, dessen Behörde gehandelt hat (§ 78 I Nr. 1 VwGO, Rechtsträgerprinzip). Die Anfechtungsklage ist zulässig.
VI. Eine Beiladung des B ist erfolgt. Sie war nach § 65 II VwGO erforderlich (notwendige Beiladung), weil der angefochtene Bescheid nur einheitlich gegenüber B und G entweder aufrechterhalten oder mit Wirkung gegenüber beiden aufgehoben werden kann.
B. Begründetheit der Klage
Die Anfechtungsklage ist begründet, wenn der Bescheid vom 5.6. rechtswidrig ist und G in einem Recht verletzt (§ 113 I 1 VwGO). Da das VIG die Entscheidung, ob eine Information gewährt wird, über einen Anspruch des die Information begehrenden Privaten regelt, richtet sich die Rechtmäßigkeit des Bescheids danach, ob B einen dahingehenden Anspruch hat. Besteht eine Anspruchsgrundlage zugunsten des B, wirkt diese gegenüber der durch den Bescheid belasteten G als Ermächtigungsgrundlage. Ein Anspruch des B kann sich aus § 2 I Satz 1 Nr. 1 a), § 3 Satz 1 Nr. 2 c) und Satz 5 Nr. 1 VIG ergeben.
I. Dann müssten diese Vorschriften verfassungsmäßig sein, da sie andernfalls keine rechtswirksame Anspruchsgrundlage wären. Dabei ist die Verfassungsmäßigkeit des VIG allgemein und nicht nur - wie bei einer Verfassungsbeschwerde - im Hinblick auf G zu prüfen. Allerdings kann der Fall der G als ein Anwendungsfall des VIG dazu dienen, die Wirkungen des VIG zu verdeutlichen.
1. In formeller Hinsicht müsste der Bund über die Gesetzgebungskompetenz für den Erlass des VIG verfügen.
a) Nach Art. 74 I Nr. 20 GG hat der Bund die konkurrierende Gesetzgebungszuständigkeit für das Recht der Lebensmittel. Beim VIG ist wesentlich die Anspruchsnorm des § 2, die sich auf Informationen über die Nichtbeachtung rechtlicher Anforderungen an den Umgang mit Lebensmitteln bezieht, diesen Umgang transparenter gestalten will und somit zum Recht der Lebensmittel gehört (vgl. BVerfG NJW 2018, 2109 zur ähnlichen Vorschrift des § 40 I a LFGB).
b) Weiterhin muss auf den in Art. 72 II GG aufgeführten Gebieten, zu denen Art. 74 I Nr. 20 GG gehört, eine der drei dort aufgeführten Voraussetzungen erfüllt sein. Zur Wahrung der Rechtseinheit ist eine Regelung erforderlich, wenn ohne bundeseinheitliche Regelung eine nachteilige Rechtszersplitterung droht (vgl. BVerfG NJW 2015, 2399 [49-55]). Lebensmittel werden bundesweit hergestellt und vertrieben. Deshalb muss auch die Gewährung von Informationen über sie bundesweit einheitlich sein; so müssen Informationen über ein im Land L hergestelltes Produkt auch in anderen Bundesländern verfügbar sein. Der Bund ist somit zuständig.
2. Nach Auffassung der G ist die Regelung der §§ 2, 3 VIG zu unbestimmt und mit dem Gebot der Normenklarheit nicht vereinbar.
a) Nach dem Rechtsstaatsprinzip müssen Vorschriften so bestimmt gefasst sein, wie dies nach der Eigenart der zu ordnenden Sachverhalte und mit Rücksicht auf den Normzweck möglich ist. Andererseits macht eine Auslegungsbedürftigkeit eine Norm nicht unbestimmt. BVerwG [38, 39] Das verfassungsrechtliche Gebot der Normenbestimmtheit und der Normenklarheit soll die Betroffenen befähigen, die Rechtslage anhand der gesetzlichen Regelung zu erkennen, damit sie ihr Verhalten danach ausrichten können. Die Bestimmtheitsanforderungen dienen auch dazu, die Verwaltung zu binden und ihr Verhalten nach Inhalt, Zweck und Ausmaß zu begrenzen sowie, soweit sie zum Schutz anderer tätig wird, den Schutzauftrag näher zu konkretisieren… Dass ein Gesetz unbestimmte, der Auslegung und Konkretisierung bedürftige Begriffe verwendet, führt noch nicht zu einem Verstoß gegen den rechtsstaatlichen Grundsatz der Normklarheit und Justiziabilität (BVerfGE 37, 132, 142). Allerdings muss das Gesetz so bestimmt sein, wie dies nach der Eigenart der zu ordnenden Lebenssachverhalte mit Rücksicht auf den Normzweck möglich ist. Die von der Norm Betroffenen müssen die Rechtslage erkennen und ihr Verhalten danach einrichten können. Unvermeidbare Auslegungsschwierigkeiten in Randbereichen sind von Verfassungs wegen hinzunehmen (vgl. BVerfGE 103, 332, 384).
b) [40] Diesen Anforderungen wird § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 VIG gerecht. Insbesondere ist der Bedeutungsgehalt des Merkmals „festgestellte nicht zulässige Abweichungen von Anforderungen" im Wege der Auslegung konkretisierbar. § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 VIG weist hinreichend deutliche Konturen auf, um sowohl der Behörde als auch dem Unternehmen und den Verbrauchern aufzuzeigen, in welchen Fällen nicht zulässige Abweichungen von den Anforderungen des Lebensmittel- und Futtermittelgesetzbuchs und des Produktsicherheitsgesetzes gegeben sind. (Vgl. dazu auch noch BVerwG [27] und unten 3. (3) a)
3. § 2 I Satz 1 Nr. 1 a), § 3 Satz 1 Nr. 2 c) und Satz 5 Nr. 1 VIG könnten das Grundrecht der Berufsfreiheit (Art. 12 I GG) verletzen. BVerwG [43] Art. 12 GG…ist gemäß Art. 19 Abs. 3 GG auch auf juristische Personen anwendbar, soweit sie - wie hier G - eine Erwerbszwecken dienende Tätigkeit ausüben, die ihrem Wesen und ihrer Art nach in gleicher Weise einer juristischen wie einer natürlichen Person offensteht (vgl. BVerfGE 105, 252, 265).
(1) Die von den Auskünften betroffenen Unternehmen müssten unter den Schutzbereich der Berufsfreiheit fallen. Beruf ist jede auf eine gewisse Dauer angelegte Tätigkeit zur Schaffung oder Erhaltung der wirtschaftlichen Existenzgrundlage. Die vom VIG erfassten Unternehmen, über deren Daten Auskunft erteilt werden soll, stellen Lebensmittel her oder vertreiben sie gegen Erzielung eines Entgelts und üben damit eine Tätigkeit im Sinne des Berufsbegriffs aus. Sie fallen unter den Schutzbereich des Art. 12 I GG.
(2) Das VIG müsste einen Eingriff enthalten.
a) Ein Eingriff liegt zunächst dann vor, wenn durch eine staatliche Maßnahme die geschützte Freiheit rechtlich regelnd, final und unmittelbar verkürzt wird, insbesondere wenn ein Verbot oder Gebot ausgesprochen wird (sog. klassischer Eingriff; Sachs, GG, 8. Aufl. 2018, vor Art. 1 Rdnr. 80 ff.). Das Informationshandeln, zu dem das VIG die Behörde dem Antragsteller gegenüber verpflichtet und das es einem Betrieb wie G gegenüber gestattet, bedeutet keinen derartigen Eingriff. Das zeigt sich bereits daran, dass das betroffene Unternehmen nicht Adressat der Information ist. Auch führt die Information nicht unmittelbar zu einem Nachteil für das Unternehmen, sondern erst dann, wenn ein potenzieller Kunde Konsequenzen aus der Information zieht und eine von dem Unternehmen angebotene Ware nicht nachfragt.
b) Jedoch können auch bloß faktisch oder bloß mittelbar wirkende Maßnahmen ein Eingriff sein (Starke DVBl 2018, 1469; Hobusch JA 2019, 278 jeweils m. w. N.). Allgemein wird das bejaht, wenn eine faktisch oder mittelbar wirkende Maßnahme ein funktionales Äquivalent für einen klassischen Eingriff ist, was sich aus ihrer Zielsetzung und Wirkung ergeben kann (BVerfGE 105, 252, 273; 116, 202, 222; 118, 1, 20; Starke DVBl 2018, 1469; Hettich DÖV 2020, 559 am Fall eines Eingriffs in die Versammlungsfreiheit; vgl. auch dort Fn. 4). Bei der Berufsfreiheit ist eine Abgrenzung von den bloßen Rahmenbedingungen geboten, die kein Eingriff sind. BVerwG [ 43] Allerdings schützt die Berufsfreiheit grundsätzlich nicht vor bloßen Veränderungen der Marktdaten und Rahmenbedingungen der unternehmerischen Tätigkeit. Marktteilnehmer haben keinen grundrechtlichen Anspruch darauf, dass die Wettbewerbsbedingungen für sie gleich bleiben. Regelungen, die die Wettbewerbssituation der Unternehmen lediglich im Wege faktisch-mittelbarer Auswirkungen beeinflussen, berühren den Schutzbereich von Art. 12 Abs. 1 GG grundsätzlich nicht (vgl. BVerfGE 134, 204 Rn. 114). Demgemäß ist nicht jedes staatliche Informationshandeln, das die Wettbewerbschancen von Unternehmen am Markt nachteilig verändert, als Grundrechtseingriff zu bewerten (vgl. BVerfGE 113, 63, 76).
c) BVerwG [44] Bei der Berufsfreiheit gehen Normen aber über die bloße Rahmensetzung hinaus und kommen einem Eingriff als funktionales Äquivalent gleich (vgl. BVerfGE 105, 252, 273), wenn die damit gestattete Information direkt auf die Marktbedingungen konkret individualisierter Unternehmen zielt, indem sie die Grundlagen der Entscheidungen am Markt zweckgerichtet beeinflusst und so die Markt- und Wettbewerbssituation zum wirtschaftlichen Nachteil der betroffenen Unternehmen verändert (BVerfGE 148, 40 Rn. 26 ff.). Das hat BVerfG a. a. O. im Hinblick auf eine unternehmensspezifisch individualisierte Öffentlichkeitsunterrichtung bejaht. Zwar hat die antragsgebundene Information nach dem VIG keine so weitgehenden Wirkungen, kann aber auch eine eingriffsgleiche Wirkung auslösen. BVerwG [45] Die Bejahung eines Eingriffs rechtfertigt sich daraus, dass auch der Verbreitung von Informationen durch Private nicht jegliche mittelbar-faktische Wirkung abgesprochen werden kann. Dies gilt insbesondere in Fällen wie dem vorliegenden, in dem der antragsgebundene Informationszugang erklärtermaßen dem Ziel dient, mit den so erlangten Informationen unter Einschaltung von Verbraucherschutz- und anderen Organisationen gezielt und kampagnenartig an die Öffentlichkeit zu gehen. Es leuchtet ohne Weiteres ein, dass die hierdurch ausgelösten Reaktionen für die betroffenen Unternehmen erhebliche ökonomische Wirkungen entfalten können. Derartige Auswirkungen der Informationsgewährung stellen auch keinen bloßen Reflex einer nicht auf sie gerichteten gesetzlichen Regelung dar. Vielmehr ist es beim VIG Zweck der Regelung, die informationellen Grundlagen für eigenverantwortliche Kaufentscheidungen der Verbraucher zu schaffen. Die Verbraucher sollen in die Lage versetzt werden, als Marktteilnehmer einen entscheidenden Faktor für die Steuerung des Gesamtsystems darzustellen. Somit enthält die im VIG vorgesehene Informationsgewährung einen Eingriff in die Berufsfreiheit, weil (zusammenfassend BVerwG [42])sie direkt auf die Marktbedingungen individualisierter Unternehmen zielt, das Konsumverhalten von Verbraucherinnen und Verbrauchern beeinflussen und auf diese Weise mittelbar-faktisch die Markt- und Wettbewerbssituation zum wirtschaftlichen Nachteil der betroffenen Unternehmen verändern kann.
(3) Der Eingriff könnte gerechtfertigt sein.
Rechtfertigungsgrundlage ist der Gesetzesvorbehalt des Art. 12 I 2 GG. Obwohl er nach seinem Wortlaut nur für die Berufsausübung gilt, wird er seit BVerfGE 7, 377, 401 (Apothekenurteil) auf den gesamten, als einheitliches Grundrecht der Berufsfreiheit verstandenen Art. 12 I GG ausgedehnt, also auch auf die Berufswahl. Im vorliegenden Fall beschränkt das VIG nicht die Berufswahl, sondern trifft eine sich auf die Berufsausübung auswirkende Regelung.
Seit BVerfGE 7, 377 und über lange Zeit wurden unterschiedliche Anforderungen an Regelungen der Berufswahl und der Berufsausübung gestellt und bei der Berufswahl zwischen objektiven und subjektiven Zulassungsvoraussetzungen unterschieden, was zu einer Drei-Stufen-Lehre führte. Seit einiger Zeit wendet das BVerfG diese aber nicht mehr an, sondern prüft ausschließlich die Verhältnismäßigkeit (vgl. BVerfGE 148, 40 [30]); so auch im Fall BVerfG NJW 2018, 2542, wo es sogar um eine Einschränkung der Berufswahl ging, vgl. [40] und [42]. Ebenso verfährt das BVerwG im vorliegenden Fall, wie die nachfolgenden Zitate zeigen. Letztlich ist die Drei-Stufen-Lehre entbehrlich. Dass an Zulassungsvoraussetzungen strengere Anforderungen zu stellen sind als an bloße Ausübungsregelungen, kann innerhalb der Verhältnismäßigkeitsprüfung berücksichtigt werden. Dementsprechend wird hier die Drei-Stufen-Lehre nicht herangezogen.
a) Um zu beurteilen, ob § 2 I Satz 1 Nr. 1 a), § 3 Satz 1 Nr. 2 c) und Satz 5 Nr. 1 VIG einem legitimen Zweck dienen und hierfür geeignet, erforderlich und angemessen sind, ist näher zu bestimmen, welche Informationen der Antragsteller nach § 2 I 2 Nr. 1 VIG verlangen kann. Das ergibt sich aus der Formulierung, „ festgestellte nicht zulässige Abweichungen von Anforderungen des Lebensmittel- und Futtermittelgesetzbuches…“. Dass der Gesetzgeber damit „Verstöße“ gemeint hat, ergibt sich aus dem mitgeteilten Willen des Gesetzgebers, aber auch aus dem Wortlaut. BVerwG [27] Von diesem Begriff wird jede objektive Nichtbeachtung von Rechtsvorschriften erfasst. [52] Demgegenüber darf regelhaftes Verhalten des Unternehmers auch nicht mittelbar oder nebenbei zugänglich gemacht werden. Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse, die solchem regelhaften Verhalten zu Grunde liegen, dürfen von vornherein nicht zum Gegenstand des Informationszugangs werden.
b) Das VIG verfolgt als legitimen Zweck den Verbraucherschutz. BVerwG [25] Das VIG ist eine Reaktion auf die bekannt gewordenen Unregelmäßigkeiten bei der Herstellung, Lagerung und Lieferung von Lebensmitteln („Gammelfleischskandal") und ein zentraler Baustein zur Vorbeugung und raschen Eindämmung von Lebensmittelskandalen. Ziel ist die Gewährleistung einer umfassenden Information der Verbraucher (…). Hierfür ist § 2 I 1 Nr. 1 a) geeignet, weil Verbraucher sich mit Hilfe der erlangten Informationen ein Bild machen können, ob ein Unternehmen sich im Wesentlichen an die gesetzlichen Anforderungen hält. Die Unternehmen müssen solche Einsichtnahmen fürchten und werden sich deshalb um die Vermeidung von Verstößen bemühen. Dass damit Verstöße gegen das Lebensmittelrecht nicht gänzlich verhindert werden können, ist unerheblich, denn für die Eignung einer Regelung reicht aus, dass der verfolgte Zweck gefördert wird und die Möglichkeit der Zweckerreichung besteht (BVerfG NJW 2019, 3054 [61]).
c) BVerwG [50] Gleichfalls ist die Regelung erforderlich. Ein gleich wirksames, aber für den Grundrechtsträger weniger und Dritte und die Allgemeinheit nicht stärker belastendes Mittel steht zur Erreichung des Ziels nicht zur Verfügung. Die Erforderlichkeit kann nicht mit der Erwägung verneint werden, Bußgelder könnten billigere, gleich geeignete Mittel sein und einen generalpräventiven Zweck erfüllen. Dass Bußgelder in der Lage wären, den Verbraucher umfassend zu informieren und für Transparenz zu sorgen, ist nicht im Ansatz erkennbar. Soweit die Veröffentlichung für die Betroffenen negative Folgen entfaltet, ist der potentiell gewichtige Grundrechtseingriff dadurch relativiert, dass die betroffenen Unternehmen negative Öffentlichkeitsinformationen durch rechtswidriges Verhalten selbst veranlasst haben (BVerfGE 148, 40 Rn. 35 f.).
d) Die Regelung müsste auch angemessen, also verhältnismäßig im engeren Sinn sein.
aa) BVerwG [51] Die angegriffenen Regelungen verfolgen wichtige Ziele des Verbraucherschutzes. Im Grundsatz ist es angemessen, die Interessen der Unternehmen im Fall eines im Raum stehenden Rechtsverstoßes hinter die Schutz- und Informationsinteressen der Verbraucherinnen und Verbraucher zurücktreten zu lassen. Dass die Rechtsverstöße nicht notwendig mit einer Gesundheitsgefährdung verbunden sind, steht dem nicht entgegen, weil auch der Schutz vor Täuschung und der Nichteinhaltung hygienischer Anforderungen und die Ermöglichung eigenverantwortlicher Konsumentscheidungen legitime Zwecke des Verbraucherschutzes sind (so auch BVerfGE 148, 40 Rn. 49 zu § 40 Abs. 1 a LFGB). Diese legitimen Zwecke rechtfertigen es auch, dass der Zugang zu Informationen im Sinne von § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 VIG gemäß § 3 Satz 5 Nr. 1 VIG nicht unter Berufung auf Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse abgelehnt werden kann. Gäbe es diese Regelung nicht, würden sich die Unternehmen in weitem Umfang auf Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse berufen und damit den Informationsanspruch vereiteln.
bb) Zur Unangemessenheit könnte führen, dass die Verfahren, über die informiert wird, noch nicht abgeschlossen zu sein brauchen. BVerwG [32] Jedoch würden die Auskunftsansprüche weitgehend um ihre Effektivität gebracht würden, wenn ihre Durchsetzung durch die Einlegung von Rechtsbehelfen unter Umständen um Jahre verzögert werden könnten. Eine Erhöhung der Markttransparenz und eine Steuerung von Kaufentscheidungen, wie sie das VIG bezweckt, setzen voraus, dass der Zugang zu Informationen zeitnah erfolgt…. Um zu vermeiden, dass auch vorläufige Überlegungen und juristisch noch nicht von der zuständigen Stelle tatsächlich und rechtlich gewürdigte Informationen, mithin solche Informationen, die noch keine gesicherte Erkenntnis über eine Abweichung bieten, bereits zum Gegenstand des Informationsbegehrens gemacht werden können, ist es ausreichend, dass der Verstoß von der zuständigen Stelle unter Würdigung des Sachverhalts und der einschlägigen Rechtsvorschriften abschließend aktenkundig festgestellt wurde (kritisch Rossi JZ 2020, 575). Dass eine „nicht zulässige Abweichung“ vorliegt, braucht nicht durch VA festgestellt zu werden (BVerwG [30]).
Wegen des Gebots zu einer zeitnahen Übermittlung ist auch nicht erforderlich, dass durch eine abschließende Prüfung die Richtigkeit der Daten bestätigt wurde (Rossi JZ 2020, 573 und BVerwG dort Fn.2). Die Gefahr, dass falsche Informationen verbreitet werden, wird dadurch vermindert, dass das betroffene Unternehmen angehört wird und eine eventuelle Gegendarstellung den Unterlagen hinzugefügt werden kann. Nachträglich als unrichtig erkannte Darstellungen müssen berichtigt werden (BVerwG [52]).
Somit ist die Regelung des VIG auch angemessen. BVerwG [48] Der Eingriff in die Berufsfreiheit ist gerechtfertigt. Folglich verletzt das VIG Art. 12 I GG nicht.
4. Auch Art. 14 und 2 I GG sind nicht verletzt. BVerwG [53] Ungeachtet der Frage, ob die Eigentumsgarantie des Art. 14 Abs. 1 GG das Recht am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb umfasst (dazu BVerfGE 123, 186 Rn. 218), gelten die obigen Erwägungen hier gleichermaßen. Art. 2 Abs. 1 GG scheidet als Prüfmaßstab bereits deshalb aus, weil die Fragen nach dem Schutz von Marktteilnehmern im Wettbewerb von der sachlich spezielleren Norm des Art. 12 Abs.1 GG erfasst werden (BVerfGE 105, 252, 279).
Das VIG ist verfassungsmäßig und kann Grundlage für einen Auskunftsanspruch des B sein.
II. Damit über den Antrag des B positiv entschieden werden durfte, muss B einen nach § 4 VIG formal ordnungsgemäßen Antrag gestellt haben.
1. B hat sich an die zuständige Behörde gewandt, hat die Art der Informationen hinreichend bestimmt umschrieben und hat durch Beschränkung auf einen Zeitraum von drei Jahren verhindert, dass die Behörde uferlos Material herausgeben muss. Somit ist der Antrag hinreichend bestimmt i. S. des § 4 I 2 VIG (BVerwG [20]).
2. Der Antrag ist auch nicht missbräuchlich i. S. des § 4 IV VIG. BVerwG [22] Dass B die von ihm begehrten Informationen auch dazu verwenden will, eine gegen den Betrieb der G geführte Kampagne zu unterstützen, führt noch nicht zu einem missbräuchlich gestellten Antrag. Vielmehr ist eine solche Öffentlichkeitsarbeit, solange sie mit Mitteln des geistigen Meinungskampfes erfolgt und nicht auf der Grundlage falscher, verfälschter oder sonst wie manipulierter Informationen geführt wird, mit Rücksicht auf die Meinungsfreiheit nach Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG zulässig.
III. In materieller Hinsicht ist der Bescheid vom 5.6. rechtmäßig, wenn die Voraussetzungen des § 2 I Satz 1 Nr. 1 a) VIG vorliegen und keine Ausschlussgründe eingreifen.
1. B müsste anspruchsberechtigt sein.
a) Bei der Anspruchsberechtigung besteht ein gewisser Widerspruch zwischen § 1 VIG, wonach - in Übereinstimmung mit der Gesetzesbezeichnung - „ Verbraucherinnen und Verbraucher“ freien Zugang zu Informationen haben, und § 2 VIG, wonach „jeder“ einen Anspruch hat (Rossi JZ 2020, 573). Da die eigentliche Anspruchsgrundlage § 2 ist, ist das „jeder“ maßgebend, so dass keine Beschränkung auf Verbraucher erfolgt. BVerwG [14, 15] Der Wortlaut spricht dafür, dass es sich um ein Jedermannsrecht handelt, das an keine weiteren Voraussetzungen geknüpft ist… Dem VGH ist daher darin zu folgen, dass das VIG einen weiten Informationszugang bezweckt, um Einzelpersonen zu Sachwaltern des Allgemeininteresses zu machen. Gemäß dem gesetzgeberischen Leitbild des mündigen Verbrauchers sollen die bei der Behörde vorhandenen Informationen grundsätzlich ungefiltert zugänglich gemacht werden (…). Eine Beschränkung der Antragsberechtigung auf Verbraucher würde dazu führen, dass institutionelle Fragesteller wie Verbraucherverbände, auf die ein erheblicher Teil der Anfragen zurückgeht (…), keinen Anspruch auf Zugang zu Informationen mehr hätten, weil sie in der Regel nicht dem Begriff des Verbrauchers unterfallen.
b) Zusätzlich folgt BVerwG [17] der Argumentation des B, dass er über den Gefangeneneinkauf oder im Rahmen sogenannter Ausführungen die Möglichkeit hat, Produkte der G oder Waren, in denen deren Produkte enthalten seien, zu kaufen… Für das VIG…genügt die Möglichkeit, Produkte eines Unternehmens erwerben zu können, um Verbraucher im Sinne von § 2 Abs.1 Satz 1 VIG zu sein.
2. Die Informationen, deren Erteilung B beantragt und die die Behörde im Bescheid vom 5.6. zu erteilen zugesagt hat, müssten Daten i. S. des § 2 I 1 Nr. 1 a) VIG sein.
a) Da B sich auf diese Vorschrift bezogen hat und die Behörde dem gefolgt ist, sind Antrag und Bescheid vom Wortlaut des VIG gedeckt.
b) Gleichwohl würde diese Übereinstimmung nicht ausreichen, wenn nur produktbezogene Informationen verlangt werden könnten und zumindest ein Teil der über G vorhandenen Informationen nicht produktbezogen wäre. Eine solche Einschränkung entspricht jedoch weder dem Wortlaut des Gesetzes noch dem - bereits oben B I 3 (3) b) wiedergegebenen - Zweck. BVerwG [25] Der beschriebenen Zwecksetzung…würde die Forderung nach einem Produktbezug widersprechen. Die Beschränkung auf Informationen über Erzeugnisse und Verbraucherprodukte könnte dazu führen, dass die Herstellung, Erzeugung, Lagerung und Lieferung von Produkten, mithin wesentliche Vorgänge, deren Kontrolle auch durch den Verbraucher das Entstehen von Lebensmittelskandalen verhindern soll, von der Anwendung des VIG ausgeschlossen wären (…). Auch würde ein genereller Produktbezug zu erheblichen Einschränkungen des Informationszugangs führen…, weil ca. 66 % der Anfragen auf der Grundlage des VIG nicht produktbezogen, sondern pauschal nach größeren Datenbeständen gestellt werden.
c) Als weitere Einschränkung war im Fall des BVerwG geltend gemacht worden, die Mitteilung eines Verstoßes sei nur zulässig, wenn ein zu sanktionierendes, insbesondere schuldhaftes Verhalten zugrunde liege. Auch das findet jedoch im Wortlaut des § 2 VIG keine Grundlage und würde dem Zweck des Gesetzes widersprechen. BVerwG [27] Ein Verstoß gegen Vorschriften des Ordnungswidrigkeiten- oder Strafrechts ist nicht erforderlich.
Die nach dem Bescheid vom 5.6. zugesagten Daten fallen somit unter § 2 VIG.
3. Der Schutz des Betriebs- und Geschäftsgeheimnisses nach § 3 Satz 1 Nr. 2 c) VIG hindert die Information wegen § 3 Satz 5 Nr. 1 nicht (oben B I 3 (3) d aa).
4. G beanstandet das Fehlen einer Abwägung zwischen dem Interesse des B und dem Schutz ihres Geschäftsgeheimnisses. Richtig ist, dass diese Abwägung erfolgen muss. Hat jedoch bereits der Gesetzgeber - auf der Ebene des Gesetzes - diese Abwägung vorgenommen, braucht sie beim Erlass des Bescheids - auf der Ebene des VA - nicht mehr zu erfolgen. Die Zubilligung eines Auskunftsanspruchs nach §§ 2 I 1 Nr. 1 a), 3 Satz 5 Nr. 1 VIG enthielt die Entscheidung des Gesetzgebers, dass im Falle von aktenkundigen möglichen Verstößen das Geschäftsgeheimnis zurückzustehen hat; ihr lag die im Zusammenhang mit der Verhältnismäßigkeitsprüfung oben B I 3 (3) d) nachvollzogene Abwägung zugrunde. BVerwG [34] Nach dem Willen des Gesetzgebers sollen festgestellte Rechtsverstöße nicht unter Betriebs- oder Geschäftsgeheimnisse fallen, weil ein schutzwürdiges Geheimhaltungsinteresse der Unternehmen hieran nicht besteht (…). Insbesondere ist keine Abwägung zwischen einem privaten Interesse an Geheimhaltung und dem öffentlichen Interesse an Information erforderlich. Der Gesetzgeber hat daher mit § 3 Satz 5 Nr. 1 VIG die konfligierenden Interessen selbst abgewogen und dem öffentlichen Interesse an Information den Vorrang eingeräumt (vgl. auch BVerwGE 135, 34 Rn. 45 zu § 9 Abs. 1 Satz 2 UIG). Bei der Gesetzesanwendung im Einzelfall ist deshalb für eine Abwägung kein Raum (Rossi JZ 2020, 575).
IV. Neben dem spezielleren VIG ist das allgemeine Informationsfreiheitsgesetz (IFG) nicht zu prüfen.
Ergebnis: B hat einen Anspruch auf die beantragten Informationen. Der diesen Anspruch anerkennende Bescheid vom 5.6. ist rechtmäßig. Die Anfechtungsklage des G wird als unbegründet abgewiesen.
Zusammenfassung