BVerwG NJW 2007, 3591

Bearbeiter: RA Prof. Dieter Schmalz

► Ermächtigungsgrundlagen und subjektive Rechte zur Abwehr von Luftschadstoffen, insbesondere Feinstaub. ► EU-Vorschriften als Ausgangsgrundlage; Umsetzung in deutsches Recht: §§ 40 ff. BImSchG und 22. BImSchV. ► Luftreinhaltepläne und Aktionspläne nach § 47 I, II BImSchG. ► Anspruch auf planunabhängige Maßnahmen nach §§ 45 I BImSchG, 4 I 22. BImSchV, 45 StVO

BVerwG Urteil vom 27. 9. 2007 (7 C 36/07) NJW 2007, 3591

Fall (Viel Staub in der Landshuter Allee)

K, der Kläger im Verfahren vor den Verwaltungsgerichten, wohnt in der Großstadt S (im Originalfall: in München) in der Landshuter Allee, einer vielbefahrenen Ringstraße. In der Nähe seiner Wohnung befindet sich eine Luftgütemessstelle. Diese zeigte bereits am 27. 3. die 36. Überschreitung der Grenzwerte für Feinstaubpartikel PM₁₀ an (Grenzwert: 50 μg/m³ = Mikrogramm pro Kubikmeter Luft); 35 pro Jahr sind nur erlaubt. Am Ende des Jahres waren es 105 Überschreitungen. Für die Stadt S gibt es einen Luftreinhalteplan, der zwar auf den Straßenverkehr als Hauptverursacher der Feinstaubbelastung hinweist, unter 6.4 Verkehrsbeschränkungen aber nur als Maßnahmen bezeichnet, „die diskutiert, aber nicht konkret in den LRP aufgenommen wurden.“ Ein Aktionsplan zur Luftreinhaltung wurde bisher nicht aufgestellt.

K hat bei der Stadtverwaltung S beantragt, den Kraftfahrzeugverkehr durch entsprechende Verkehrszeichen nach der StVO so zu beschränken, dass die Einhaltung der Immissionsgrenzwerte für Feinstaubpartikel PM₁₀ sichergestellt ist. Dieser Antrag wurde nicht förmlich beschieden. Bei der Behandlung der Frage in den Ratsgremien der Stadt S hat sich das zuständige Amt darauf berufen, Beschränkungen des Straßenverkehrs seien nicht ohne vorherige Absicherung in einem Luftreinhalte- oder Aktionsplan möglich. Vorerst müssten andere Maßnahmen wie beispielsweise Empfehlungen gegenüber den Verkehrsteilnehmern und Beratungen der Bevölkerung ausreichen. K hat verwaltungsgerichtliche Klage erhoben und den Antrag gestellt, die beklagte Stadt S zu verpflichten, verkehrliche Maßnahmen, die die Einhaltung der Immissionsgrenzwerte für Feinstaubpartikel PM₁₀ an seiner Wohnung sicherstellen, zu erlassen oder zumindest den Kläger unter Beachtung der Rechtssauffassung des Gerichts zu bescheiden. Wird diese Klage Erfolg haben ?

A. Die Klage ist zulässig: Es handelt sich um eine nach den Vorschriften des Bundesimmissionsschutzrechts und der StVO, also nach öffentlich-rechtlichen Normen, zu entscheidende öffentlich-rechtliche Streitigkeit (§ 40 I VwGO). Da die beantragten Verkehrsbeschränkungen durch Verkehrszeichen zu erlassen und diese Verwaltungsakte sind (§ 35 Satz 2 letzter Fall VwVfG), ist die auf ihren Erlass gerichtete Klage eine Verpflichtungsklage (§ 42 I VwGO). K kann gemäß § 42 II VwGO (Klagebefugnis) geltend machen, durch das Nichteinschreiten in seiner Gesundheit bzw. körperlichen Unversehrtheit (Art. 2 II 1 GG) verletzt zu sein. Ein Widerspruchsverfahren ist bereits nach Bundesrecht (§ 68 II VwGO) nicht vorgesehen, weil der Antrag des K nicht abgelehnt, sondern nicht beschieden worden ist.

B. Begründet ist die Klage, wenn die Stadt S entweder zum Erlass der beantragten Maßnahmen verpflichtet ist oder darüber nach pflichtgemäßem Ermessen förmlich zu entscheiden hat und K auf diese Maßnahme ein subjektives Recht hat.

I. Ausgangsgrundlage für das Vorgehen gegen Feinstaub (PM₁₀ und kleiner) – dieser ist nach WHO Ursache für 310.000 - 350.000 Todesfälle jährlich in Europa, davon 60.000 - 70.000 Tote in Deutschland – sind die Richtlinien der Europäischen Union, insbesondere die Luftqualitäts-Rahmenrichtlinie 1996/62/EG, deren „TochterRiLi“ 1999/30/EG das Einschreiten und die Grenzwerte für „Partikel“ = Feinstaub erfasst. Als Rechtsgrundlage für ein Handeln deutscher Behörden und als Anspruchsgrundlage für Betroffene scheiden diese aber aus. Richtlinien richten sich an die Mitgliedstaaten und verpflichten diese zur Umsetzung (Art. 249 III EG-Vertrag). Die Umsetzung der auf die Luft bezogenen EU-Richtlinien in das deutsche Immissionsschutzrecht ist erfolgt (dazu noch die unter II behandelten Vorschriften). Zumindest in diesem Fall haben die Richtlinien keine unmittelbaren Rechtswirkungen zwischen Staat und Bürgern, sind also weder eine Ermächtigungsgrundlage für das Einschreiten der Behörden gegenüber Verlehrsteilnehmern noch eine Anspruchsgrundlage der vom Feinstaub Betroffenen.

II. Die Umsetzung der Teile der EU-Richtlinien, die auf die Luftqualität zielen, ist enthalten in §§ 40 ff. BImSchG und - auf der Grundlage des § 48a BImSchG - in der VO über Immissionswerte für Luftschadstoffe (22. BImSchV), insbesondere in dem dortigen § 4 I. Allerdings ergeben sich aus den Vorschriften über Grenzwerte noch keine Ermächtigungsgrundlagen oder Ansprüche. Nach dem gesetzgeberischen Plan, der dem EU-Recht und dem dieses umsetzenden BImSchG, insbesondere dessen § 47 I, II, zu Grunde liegt, wird die Einhaltung der Grenzwerte primär durch Luftreinhaltepläne und Aktionspläne sowie die Durchführung der dort vorgesehenen Maßnahmen gewährleistet. Für den Erlass der Pläne sind Landesbehörden zuständig, überwiegend die Bezirksregierungen.

1. Ein Luftreinhalteplan nach § 47 I BImSchG soll die zur dauerhaften Reduzierung der Luftschadstoffe geeigneten und notwendigen Maßnahmen enthalten (z. B. Neuanschaffung städtischer Busse nur noch mit Erdgasantrieb). Ein Aktionsplan (§ 47 II BImSchG) legt die kurzfristig zu ergreifenden Maßnahmen fest (z. B. sofortige Umrüstung der vorhandenen Busse). Beide Planungsformen werden nicht streng getrennt, wie sich auch daran zeigt, dass Aktionspläne Teil eines Luftreinhalteplans sein können (§ 47 II 3 BImSchG). In beiden Plänen können auch Verkehrsbeschränkungen vorgesehen werden (§ 47 IV 2 BImSchG), die dann auf der Grundlage des Straßenverkehrsrechts insbesondere durch Aufstellung von Verkehrsschildern (§ 45 StVO) in rechtsverbindlicher Form umgesetzt werden. Zu den nach § 40 I BImSchG möglichen Maßnahmen gehört auch die Einrichtung von „Umweltzonen“, so wie sie Anfang 2008 in Berlin, Hannover und Köln realisiert wurden und in 17 weiteren deutschen Städten geplant sind (zu der damit in Zusammenhang stehenden Ausgabe von Plaketten vgl. Scheidler NJW 2007, 405).

2. Im vorliegenden Fall scheidet ein Handeln auf dieser Stufe aus: Der Luftreinhalteplan enthält die von K mit der Klage erstrebten Verkehrsbeschränkungen nicht. Ein Aktionsplan besteht nicht. Zwar wurden die Mängel auf der Planungsebene im Originalfall vom BVerwG angesichts der erheblichen Grenzwertüberschreitungen als rechtswidrig beurteilt. BVerwG Rdnr. 24: Ein den gesetzlichen Anforderungen genügender Aktionsplan besteht für das Gebiet der Bekl. bis heute nicht. Der hierfür zuständige Freistaat Bayern hat dies in rechtswidriger Weise unterlassen. Das ändert aber nichts daran, dass eine Planungsgrundlage für die von K begehrten Maßnahmen nicht besteht.

3. Es könnte allerdings erwogen werden, dass K seine Rechtsstellung dadurch verbessert, dass er die Klage auf den Erlass eines Aktionsplans erweitert, etwa so: 1. die Beklagte zu verurteilen, einen Aktionsplan…aufzustellen; 2. die dort vorgesehenen Maßnahmen durchzuführen. Jedoch hat das BVerwG in NVwZ 2007, 695 entschieden, dass sich aus § 47 I BImSchG kein Anspruch der von den Luftschadstoffen betroffenen Personen auf Aufstellung eines Planes ergibt. Diese müssten den Weg über §§ 45 BImSchG, 45 StVO gehen (dazu III). Das BVerwG ist allerdings noch der Frage nachgegangen, ob sich aus der EU-RiLi eine Verpflichtung des deutschen Gesetzgebers ergibt, die Pflicht zur Aufstellung eines Aktionsplanes drittschützend auszugestalten, und hat diese Frage dem EuGH nach Art. 234 EG-Vertrag zur Vorabentscheidung vorgelegt. Dessen Entscheidung liegt noch nicht vor (Stand 21. 1. 2008).

III. Eine Befugnis der S zum Handeln und ein darauf gerichteter Anspruch des K könnte sich aus §§ 45 I 1 BImSchG, 45 I 2 Nr. 3, Ib Nr. 5 StVO ergeben.

1. Zunächst ist über das Ob einer solchen Maßnahme und eines solchen Anspruchs zu entscheiden.

a) Vorab musste das BVerwG sich mit dem Argument auseinandersetzen, auf das der BayVGH als Vorinstanz seine Klageabweisung gestützt hatte und das im obigen Sachverhalt als Argument der Verwaltung der Stadt S wiedergegeben wurde, dass nämlich zunächst ein (Aktions-) Plan aufgestellt werden müsste. Dazu BVerwG Rdnr. 21: Das Gegenteil der Auffassung des BerGer. trifft zu. Verletzt die zuständige Stelle ihre Pflicht, einen Aktionsplan aufzustellen, sind die zuständigen Behörden verpflichtet, zur Verringerung von Grenzwertüberschreitungen geeignete und verhältnismäßige, planunabhängige Maßnahmen zu ergreifen.Also steht das Fehlen eines Planes oder die Nichtaufnahme bestimmter Maßnahmen in den Plan dem Ergreifen einer planunabhängigen Maßnahme nicht entgegen.

b) Auf diese Maßnahmen haben die betroffenen Anwohner ein subjektives Recht. Die oben aufgeführten Vorschriften sollen die Einhaltung der Grenzwerte der 22. BImSchV gewährleisten. BVerwG Rdnr. 22: Der in § 4 I der Verordnung über Immissionswerte für Schadstoffe in der Luft - 22. BImSchV - bestimmte Immissionsgrenzwert für Feinstaubpartikel PM₁₀ dient dem Schutz der menschlichen Gesundheit (BVerwG NVwZ 2007, 695 Rdnr. 23). Damit dient der Wert auch dem Schutz eines individualisierbaren Personenkreises in von unzulässigen Grenzwertüberschreitungen betroffenen Gebieten. Die Grenzwerte der 22. BImSchV haben somit drittschützenden Charakter.

c) Unter Rdnr. 25 fasst das BVerwG die Überlegungen vorstehend a) und b) zusammen und führt sie weiter: Fehlt es an einem Aktionsplan, kann ein von gesundheitsrelevanten Überschreitungen des Immissionsgrenzwerts für Feinstaubpartikel PM₁₀ betroffener Dritter sein Recht auf Abwehr gesundheitlicher Beeinträchtigungen im Wege eines Anspruchs auf Durchführung planunabhängiger Maßnahmen durchsetzen. Das Gebot, den Grenzwert einzuhalten, misst sich auch Geltung bei, wenn ein Aktionsplan nicht aufgestellt ist. Dies folgt aus § 45 I BImSchG. Diese Vorschrift verpflichtet in Satz 1 die zuständigen Behörden, die erforderlichen Maßnahmen zu ergreifen, um die Einhaltung des durch § 4 I 22. BImSchV festgelegten Grenzwerts sicherzustellen (BVerwG NVwZ 2007, 695 Rdnr. 25).

Da nach dem Sachverhalt in der Nähe der Wohnung des K bereits am 27. 3. die 36. Überschreitung des Grenzwerts gemessen und damit die Jahreshöchstgrenze überschritten wurde, steht fest, dass K grundsätzlich einen Anspruch auf Maßnahmen zur Reduzierung der Feinstaubpartikel PM₁₀ hat.

d) Bereits bei der Frage des Ob kann das Verhältnismäßigkeitsprinzip eine begrenzende Wirkung haben (BVerwG Rdnr. 26). So leitet das BVerwG (Rdnr 27) aus dem Verhältnismäßigkeitsprinzip her, dass die einzelnen Verursacher des Feinstaubs grundsätzlich nur nach ihrem Verursacheranteil herangezogen werden dürfen (vgl. auch § 47 IV BImSchG für plangebundene Maßnahmen). Dem Anspruch des K im vorliegenden Fall steht das nicht entgegen, weil sich sein Antrag so auslegen lässt, dass die Stadt S den Verkehr nur nach Maßgabe seines Verursacheranteils beschränken soll.

2. Auch bei der Frage, wie eingeschritten wird, ist von § 45 BImSchG auszugehen. Allerdings rechtfertigt § 45 BImSchG nur Maßnahmen, durch die nicht in Rechte Dritter eingegriffen wird (z. B. Maßnahmen zur Verbesserung des eigenen Emissionsverhaltens staatlicher oder staatlich kontrollierter Stellen; BVerwG Rdnr. 38). Für die von K verlangten Verkehrsbeschränkungen, die die Handlungsfreiheit der Verkehrsteilnehmer beschränken, ist zusätzlich § 45 StVO, die Vorschrift über die Aufstellung von Verkehrszeichen, Rechtsgrundlage. §§ 45 BImSchG, 45 StVO ermöglichen eine Vielzahl unterschiedlicher Maßnahmen. BVerwG Rdnr. 28: Bei der Auswahl unter mehreren geeigneten Maßnahmen verfügt die Behörde über einen Gestaltungsspielraum (Auswahlermessen), der einen Anspruch Betroffener auf Ergreifen einer bestimmten Maßnahme regelmäßig ausschließt. Allerdings sind dabei nachfolgende Vorgaben zu beachten.

a) BVerwG Rdnr. 30: Ist, wie im vorliegenden Fall, der Straßenverkehr Hauptverursacher der Feinstaubbelastung, kann die zuständige Straßenverkehrsbehörde die Benutzung bestimmter Straßen aus Gründen der Sicherheit und Ordnung des Verkehrs beschränken oder verbieten und den Verkehr umleiten (§ 45 I 1 StVO). Zu Maßnahmen dieser Art ist die Behörde insbesondere zum Schutz der Wohnbevölkerung vor Lärm und Abgasen ermächtigt (§ 45 I 2 Nr. 3, I b Nr. 5 i. V. mit IX StVO). Nach der st. Rspr. des Senats zur Beeinträchtigung durch Verkehrslärm kann sich das Ermessen der Behörde zum Einschreiten zu einer entsprechenden Pflicht verdichten, wenn eine Verletzung der geschützten Rechte des Einzelnen in Betracht kommt, und von verkehrsbeschränkenden Maßnahmen nicht wegen der damit verbundenen Nachteile abgesehen werden muss (BVerwGE 74, 234 [236, 239 f.]). Für den Schutz der Anwohner einer überörtlichen Durchgangsstraße vor einer Überschreitung des Immissionsgrenzwerts für Feinstaubpartikel PM₁₀ gilt nichts anderes. Wegen der damit gegebenen Gesundheitsbeeinträchtigung sind verkehrsbeschränkende Maßnahmen der Struktur nach unter denselben Voraussetzungen zu treffen, die bei Vorliegen eines entsprechenden Aktionsplans nach § 40 I BImSchG maßgebend wären.

b) Allerdings bestünde nach BVerwG Rdnr. 33, 34 kein Anspruch auf Einschreiten, wenn es keine geeigneten und auch sonst verhältnismäßigen Maßnahmen zur Verkehrsberuhigung gäbe. Davon kann aber keine Rede sein. Vielmehr kommen unterschiedliche… Verkehrsverbote in Betracht. So hat der Stadtrat der Bekl. bereits im Jahr 2004 beschlossen, zur Luftreinhaltung den Lkw-Durchgangsverkehr in seinem Stadtgebiet zu verbieten und auf den Münchner Autobahnring umzuleiten… Die Maßnahme würde nach den tatsächlichen Feststellungen des VGH in NVwZ 2007, 233 die Grenzwertüberschreitungen bei Feinstaubpartikeln in der Landshuter Allee um 8 bis 15 verringern. Die Bekl. selbst bewertet diese als verhältnismäßig… Gegenwärtig sind keine Gründe ersichtlich, die es der Bekl. erlauben könnten, von dieser Maßnahme im Rahmen ihres Auswahlermessens abzusehen.

BVerwG Rdnr.38: Maßnahmen beratender, empfehlender und fördernder Art in Bezug auf kleinere Feuerungsanlagen, Baustellen und Straßenverkehr, wie sie im Luftreinhalteplan vorgesehen sind, genügen nicht und haben sich auch als nicht geeignet erwiesen, in den Jahren 2005 und 2006 dem Umweltqualitätsstandard für Feinstaubpartikel im Bereich der Wohnung des Kl. tatsächlich näher zu kommen. Gleiches gilt für die durchgeführten Maßnahmen zur Verbesserung des Verkehrsflusses auf der Landshuter Allee (vgl. zu alledem BVerwG NVwZ 2007, 695 Rdnr. 17).

Rdnr. 39: Neben den kurzfristig zu ergreifenden Maßnahmen können selbstverständlich nur langfristig zu verwirklichende – wie der Ausbau des öffentlichen Personennahverkehrs – zur Verringerung der Feinstaubimmissionen geeignet und notwendig sein. Die Arbeit an langfristigen Maßnahmen rechtfertigt es aber nicht, kurzfristig zu ergreifende Maßnahmen zur Abwehr von Gesundheitsgefahren zu unterlassen.

3. Somit hat K einen Anspruch auf die beantragten Verkehrsbeschränkungen. Die Klage ist bereits mit dem Verpflichtungsantrag begründet und wird zur Verurteilung der Stadt S führen.

Im Originalfall konnte das BVerwG eine verurteilende Entscheidung nicht treffen, weil sich die Wohnung des Kl. in 900 m Entfernung von der Luftmessstelle befand und die Stadt München bestritten hatte, dass vor der Wohnung ähnliche Grenzwertüberschreitungen bestehen wie an der Messstelle. Das BerGer. hatte bereits eine Anspruchsgrundlage des Kl. verneint und deshalb keine Feststellungen zu den tatsächlichen Voraussetzungen getroffen. BVerwG Rdnr. 43: Das BerGer. muss nun prüfen, ob die Gefahr gesundheitsrelevanter Grenzwertüberschreitungen…auch an der Wohnung des Kl. besteht. Dabei wird es die Anforderungen an den Nachweis der Gefahr nicht überspannen dürfen. Es ist insbesondere nicht nötig, die Feinstaubimmissionen an der Wohnung des Kl. ein Jahr lang zu messen. Vielmehr wird eine auf sachverständiger Berechnung beruhende Einschätzung der Immissionsbelastung ausreichen.

Zusammenfassung

Nach Umsetzung der EU-Richtlinien zur Bekämpfung der Luftschadstoffe einschließlich des Feinstaubs PM₁₀ richtet sich das Verhältnis zwischen den zuständigen staatlichen Stellen, den vom Feinstaub und den von möglichen Maßnahmen Betroffenen nach nationalem deutschen Recht: §§ 40 ff. BImSchG, 22. BImSchV (Grenzwerte, die jährlich nicht öfters als 35 mal überschritten werden dürfen), § 45 StVO.
§ 47 I und II BImSchG verpflichten die zuständigen Behörden, meist staatliche wie die Bezirksregierungen, im Fall von (drohenden) Grenzwertüberschreitungen Luftreinhaltepläne (längerfristig) und Aktionspläne (kurzfristig) aufzustellen. Die in den Plänen enthaltenen Maßnahmen müssen dann noch umgesetzt werden, Verkehrsbeschränkungen durch die kommunalen Straßenverkehrsbehörden.
Fehlt es an einem solchen Plan oder enthält dieser nicht die nötigen Maßnahmen, liegen aber relevante Grenzwertüberschreitungen vor, so haben die betroffenen Bürger nach deutschem Recht keinen Anspruch auf Aufstellung eines Plans. (Ob das mit EU-Recht vereinbar ist, liegt noch dem EuGH zur Entscheidung vor).
Sie haben aber planunabhängige Ansprüche nach §§ 45 I 1 BImSchG, 45 I 2 Nr. 3, I b Nr. 5 StVO (Verkehrsverbote durch Verkehrsschilder zum Schutze der Wohnbevölkerung vor Lärm und Abgasen). Der subjektiv-rechtliche Charakter dieser Rechtsgrundlage ergibt sich vor allem daraus, dass die Grenzwerte der 22. BImSchV dem Gesundheitsschutz dienen und deshalb drittschützend sind. Die Behörden haben angesichts der Mehrzahl der möglichen Maßnahmen ein Auswahlermessen, das sich aber auf eine Verpflichtung zu Verkehrsbeschränkungen wie beispielweise der Sperrung für den Lkw-Durchgangsverkehr verdichten kann.

BVerwG LS: Ein Dritter, der von Überschreitungen des Immissionsgrenzwerts für Feinstaubpartikel PM₁₀ betroffen ist, hat ein Recht auf Abwehr seiner gesundheitlichen Beeinträchtigungen durch planunabhängige Maßnahmen (im Anschluss an BVerwG NVwZ 2007, 695). Als planunabhängige straßenverkehrsrechtliche Maßnahme kann insbesondere ein Verbot des Lkw-Durchgangsverkehrs im innerstädtischen Bereich in Betracht kommen.