Bearbeiter: Prof. Dieter Schmalz
► Verfassungsbeschwerde gegen die verwaltungsgerichtliche Ablehnung vorläufigen Rechtsschutzes. ► Grundrechtsschutz von Ausländern im Sachbereich eines Deutschenrechts. ►Art. 12 GG, Berufsfreiheit. ► Art. 2 I GG, allgemeine Handlungsfreiheit. ► Art. 19 IV GG, Rechtsschutzgarantie. ► Vollzugsaussetzungsverfahren, § 80 V VwGO; verfassungsrechtliche Anforderungen. ► Rechtsstaatliche Bedeutung der aufschiebenden Wirkung nach § 80 I VwGO
BVerfG Beschluss vom 19. 12. 2007 (1 BvR 21/07) NJW 2008, 1369
Fall (Griechischer Dialysearzt)
Dr. A ist griechischer Staatsangehöriger und betreibt als ein von den deutschen Krankenkassen zugelassener Vertragsarzt in Deutschland eine Arztpraxis. Er ist Facharzt für innere Medizin und behandelt fast ausschließlich Dialysepatienten (= Menschen mit Nierenversagen, deren Blut maschinell gewaschen werden muss). Er hat keine Privatpatienten. Nachdem ihm vorgeworfen wurde, medizinisch nicht indizierte Dialysebehandlung vorgenommen und zu Unrecht abgerechnet zu haben, widerrief die Kassenärztliche Vereinigung die Genehmigung zur Durchführung von Dialysebehandlungen und entzog ihm später die Zulassung als Vertragsarzt. Für beide Maßnahmen wurde die sofortige Vollziehung angeordnet. A, der die Vorwürfe bestreitet, wandte sich in einem Vollzugsaussetzungsverfahren vor den Sozialgerichten gegen beide Maßnahmen. Das LSG ordnete am 10. 2. 2005 die aufschiebende Wirkung der inzwischen erhobenen Klage an und verband diese Anordnung mit der Auflage, A dürfe nur noch die sich bei ihm in Behandlung befindlichen Patienten weiterbehandeln. Im Januar 2007 erhob die Staatsanwaltschaft Anklage gegen A wegen Körperverletzung und Betruges in 1222 Fällen, weil er sechs Patienten über längere Zeit vorsätzlich und ohne medizinische Indikation dialysiert und dadurch gesundheitlich geschädigt sowie diese Leistungen unberechtigt abgerechnet habe. Über die Eröffnung des Hauptverfahrens ist bisher nicht entschieden.
Nach Anklageerhebung ordnete die zuständige B-Behörde das Ruhen der Approbation des A an und verband dies mit der - formell fehlerfreien - Anordnung der sofortigen Vollziehung. Der hiergegen gerichtete Antrag des A auf Aussetzung des Vollzugs wurde vom VG sowie letztinstanzlich vom OVG abgewiesen (OVG Münster NJW 2007, 3300). Die Gerichte stützten sich darauf, dass mehrere ärztliche Gutachten für sechs Fälle die fehlende Indikation der Dialyse bestätigt hätten, dass A aber weiterhin von der Berechtigung seiner Maßnahmen ausgehe und ausgesprochen uneinsichtig sei. Deshalb könne auch eine weitere Gefährdung von Patienten nicht ausgeschlossen werden. Die Wiederholungsgefahr werde nicht dadurch ausgeräumt, dass A die gerichtliche Auflage vom 10. 2. 2005 bislang beachtet habe, denn das geschehe offenbar nur unter dem Druck des laufenden Verfahrens. Es bestehe auch weiterhin die Gefahr, dass A medizinisch nicht indizierte Dialysebehandlungen unberechtigt abrechne. Bei der Interessenabwägung müsse davon ausgegangen werden, dass die wirtschaftlichen und persönlichen Folgen für A in seinem Verantwortungsbereich lägen und daher keinen Vorrang vor den Interessen der Patienten und der durch Abrechnungsbetrug gefährdeten Krankenversicherungen beanspruchen könnten. Auf die Frage, ob das Ruhen der Approbation überhaupt angeordnet werden durfte, komme es im Verfahren wegen des sofortigen Vollzugs nicht an.
Gegen den Beschluss des OVG hat A in zulässiger Weise Verfassungsbeschwerde erhoben. Wie ist zu entscheiden ?
Der VfB ist stattzugeben, wenn A in einem Grundrecht verletzt ist.
A. Art. 12 I GG, das hier thematisch einschlägige Grundrecht der Berufsfreiheit, steht nur Deutschen zu. A ist aber nicht Deutscher, kann also nicht in Art. 12 I verletzt sein. Die Frage, ob A als Unionsbürger sich gleichwohl auf Art. 12 I GG muss berufen können, weil er andernfalls diskriminiert wird (Verstoß gegen Art. 12 EG-Vertrag), lässt das BVerfG offen, weil A über Art. 2 I GG in gleicher Weise wie über Art. 12 I geschützt wird (dazu unter B), so dass eine Diskriminierung nicht vorliegt.
B. A könnte in seinem Grundrecht der allgemeinen Handlungsfreiheit (Art. 2 I GG) verletzt sein.
I. Das BVerfG geht als selbstverständlich davon aus, dass Ausländern Grundrechtsschutz, den sie über eine spezielles Freiheitsrecht nicht erhalten können (Art. 8, 9, 11, 12 GG), über das Auffanggrundrecht des Art. 2 I GG gewährt wird. Speziell bei Eingriffen in die Berufswahl, die nach Art. 12 I nur unter strengen Voraussetzungen zum Schutz wichtiger Gemeinschaftsgüter und unter strikter Beachtung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit zulässig sind, hat ein Ausländer (so BVerfG unter II 1a) über die Grundrechtsgewährleistung aus Art. 2 I GG Anspruch auf eine entsprechende Einhaltung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes (vgl. BVerfGE 35, 382 [400 f.]; st. Rspr.).
II. Es müsste ein Eingriff in den Schutzbereich dieses Grundrechts vorliegen.
1. Art. 2 I schützt die allgemeine Handlungsfreiheit und damit das Recht eines jeden Menschen, frei über sein Tun und Lassen zu entscheiden, insbesondere - soweit Art. 12 I nicht eingreift - in beruflicher Hinsicht. Damit fällt die Tätigkeit des A als Arzt umfassend unter den Schutzbereich des Art. 2 I..
2. Der angegriffene Beschluss des OVG hat die sofortige Vollziehbarkeit des Ruhens der Approbation bestätigt.
a) Darin liegt zunächst eine Bestätigung der Anordnung des Ruhens der Approbation (vom BVerfG als „Grundverfügung“ bezeichnet), die einen Eingriff in die - im vorliegenden Fall zur allgemeinen Handlungsfreiheit gehörende - Berufsfreiheit in der Form der Freiheit der Berufswahl enthält.
b) Darüber hinaus enthält die Anordnung der sofortigen Vollziehung einen selbstständigen Eingriff in Art. 12 I bzw. Art. 2 I. BVerfG unter II 1a der Begründung: Die Anordnung der sofortigen Vollziehung des Ruhens der Approbation ist ein Eingriff in die durch Art. 2 I GG geschützte allgemeine Handlungsfreiheit des Bf. Die Abweichung von der im Gesetz grundsätzlich vorgesehenen aufschiebenden Wirkung des Rechtsbehelfs gegen die Grundverfügung (§ 80 I VwGO) stellt einen selbstständigen Eingriff dar (vgl. BVerfG NJW 2003, 3618), da die berufliche Betätigung des Bf. schon vor einer Entscheidung in der Hauptsache beeinträchtigt wird.
Somit ist die Aufrechterhaltung der Anordnung der sofortigen Vollziehung durch das OVG ein Eingriff in den Schutzbereich des Art. 2 I GG.
III. Der Eingriff könnte gerechtfertigt sein.
1. Grundlage für einen Eingriff ist die „verfassungsmäßige Ordnung“ als Schranke der allgemeinen Handlungsfreiheit in Art. 2 I. Unter sie fällt jede formell und materiell verfassungsmäßige Rechtsnorm; die Schranke wird deshalb als „verfassungsmäßige Rechtsordnung“ verstanden und bedeutet praktisch einen Gesetzesvorbehalt. Er entspricht dem - auch auf Eingriffe in die Berufswahl ausgedehnten - Art. 12 I 2, wobei bei Art. 2 I zwar keine „Stufentheorie“ vorgeschaltet ist, jedoch über den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit die gleichen Überlegungen anzustellen sind.
2. Verfassungsmäßige Rechtsnormen sind im vorliegenden Fall § 6 I Nr. 1 Bundesärzteordnung, § 80 II Nr. 4 VwGO sowie § 80 V VwGO. Nach § 6 I Nr. 1 BÄO kann das Ruhen der Approbation angeordnet werden, wenn gegen den Arzt wegen des Verdachts einer Straftat, aus der sich seine Unwürdigkeit oder Unzuverlässigkeit zur Ausübung des ärztlichen Berufs ergeben kann, ein Strafverfahren eingeleitet wurde. § 80 II Nr. 4 VwGO gestattet die Anordnung der sofortigen Vollziehung eines VA. § 80 V VwGO ist die unmittelbare Rechtsgrundlage für den Beschluss des OVG. Danach entscheidet das VG/OVG über die Aussetzung des Vollzugs des VA, für den die Behörde die sofortige Vollziehung angeordnet hat.
IV. Da sich die VfB gegen eine gerichtliche Entscheidung richtet, ist für eine Rechtfertigung des Eingriffs auch und vor allem die Verfassungsmäßigkeit der Rechtsanwendung durch das OVG erforderlich. Deren Nachprüfung entspricht zwar nicht in jeder Hinsicht der einfach-gesetzlichen Rechtmäßigkeitsprüfung nach § 80 V VwGO, sondern beschränkt sich auf die Beachtung spezifischer Anforderungen der Verfassung und führt nur im Falle einer spezifischen Verfassungsverletzung zur Begründetheit der VfB. Beim Aufbau erscheint es aber zweckmäßig, zunächst den Prüfungsschritten einer Prüfung bei § 80 V VwGO zu folgen.
1. Ob eine Aussetzung erfolgt, hängt zunächst davon ab, ob der VA (die Grundverfügung i. S. des BVerfG) voraussichtlich rechtmäßig oder rechtswidrig ist. Wenn das OVG ausführt, auf die Frage, ob das Ruhen der Approbation überhaupt angeordnet werden durfte, komme es im vorliegenden Verfahren nicht an, verkennt es den Prüfungsmaßstab grundlegend und verletzt bereits deshalb das Grundrecht des A aus Art. 2 I.
BVerfG II 1 b cc: Im Gegenteil ist bereits die Anordnung des Ruhens der Approbation eine Präventivmaßnahme nach Art eines vorläufigen Berufsverbots, durch die schwerwiegend in Grundrechte des Betroffenen eingegriffen wird. Das BVerfG hat daher schon wiederholt klargestellt, dass auch die Grundverfügung nur zur Abwehr konkreter Gefahren für wichtige Gemeinschaftsgüter und nur unter strikter Beachtung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes zulässig sind…
a) Danach wären die Voraussetzungen des § 6 I Nr. 1 BÄO zu prüfen. Gegen A wurde ein Strafverfahren wegen Körperverletzung und Abrechnungsbetrug eingeleitet. Es handelt sich um Straftaten, die eng mit der Berufstätigkeit des Arztes zusammenhängen und aus denen deshalb auf die Unwürdigkeit oder Unzuverlässigkeit des Arztes geschlossen werden kann.
b) § 6 I BÄO ist aber eine Ermessensnorm. Das Ermessen wird, zumal weil schwerwiegend in Grundrechte eingegriffen wird, durch den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit begrenzt. Diese Prüfung hat das OVG unterlassen.
2. Die vom Verhältnismäßigkeitsgrundsatz geforderten Voraussetzungen gelten vor allem für die Anordnung der sofortigen Vollziehung. Erforderlich war deshalb, dass das OVG konkrete Gefahren nachweist, die den Sofortvollzug entsprechend den Voraussetzungen des § 80 II Nr. 4 VwGO rechtfertigen und zugleich dem verfassungsrechtlichen Verhältnismäßigkeitsgrundsatz gerecht werden. Solche Gefahren hat das OVG aber nicht aufgezeigt.
a) BVerfG unter II 1 b aa: Das OVG sieht die Wiederholungsgefahr vor dem Hintergrund offenbar gewordener Charaktereigenschaften des Bf. und einer mangelnden Einsicht… Diese Überlegung reicht jedenfalls unter Berücksichtigung der Auflage des LSG und der entsprechenden Selbstbeschränkung der Dialysebehandlung nur von Altpatienten nicht aus, um eine konkrete Gefährdung von Patienten gerade während des laufenden Hauptsacheverfahrens zu begründen. Dass bestimmte Altpatienten falsch behandelt würden, war nicht festgestellt. Andere Patienten wären nur gefährdet, wenn A sich nicht an die Auflage des LSG halten würde. Dafür gibt es aber keine hinreichenden Gründe. BVerfG: Soweit nach Ansicht des OVG aus dem beanstandungsfreien Verhalten des Bf. seit Februar 2005 kein Schluss auf eine nachhaltig geänderte Einstellung gezogen werden kann, weil es mit Wahrscheinlichkeit durch die laufenden Verfahren veranlasst sei, wird verkannt, dass die Anordnung der sofortigen Vollziehung ausschließlich zum Schutz vor Gefährdungen während des laufenden Hauptsacheverfahrens zulässig ist. Wenn schon der Verfahrensdruck zu einer Verhaltensänderung jedenfalls für die Dauer des Hauptsacheverfahrens führt, ist ein Sofortvollzug gerade nicht erforderlichund muss unterbleiben. Somit fehlt es an der wichtigsten Voraussetzung für eine Anordnung der sofortigen Vollziehung eines in ein Grundrecht eingreifenden VA: die Erforderlichkeit dieser Anordnung.
b) Der Auffassung des OVG, eine Gefährdung von Patienten könne nicht ausgeschlossen werden, liegt eine Verkennung der grundrechtlich gewährleisteten Verteilung der Darlegungslast zu Grunde. Da die aufschiebende Wirkung von Widerspruch und Klage der gesetzliche Normalfall ist (§ 80 I VwGO), hat nicht der Bf. zu belegen, dass von seiner weiteren Tätigkeit keine Gefahren drohen. Im Gegenteil ist die Anordnung der sofortigen Vollziehung nur bei Feststellung konkreter für eine Gefahr sprechender Tatsachen möglich.
c) Der Hinweis auf befürchtete falsche Abrechnungen wird ebenfalls nicht auf konkrete Tatsachen gestützt. Neue Patienten darf A nicht annehmen und deshalb auch nicht abrechnen. Dass unter den Altpatienten solche sind, deren Behandlung unberechtigt und deshalb nicht abrechenbar ist, hat das OVG nicht festgestellt. Die darauf gestützte Anklage der Staatsanwaltschaft ist jedenfalls bisher nicht gerichtlich bestätigt und ist wegen der Unschuldsvermutung zu Gunsten des A nicht als Grundlage für eine sofortige Vollziehung verwertbar. Im übrigen könnte eine unberechtigte Abrechnung von der Kassenärztlichen Vereinigung ohne weiteres abgelehnt werden.
d) BVerfG unter II 1 b bb): Zudem entspricht die Interessenabwägung nicht den grundrechtlich gebotenen Maßstäben. Das OVG weist insoweit lediglich darauf hin, dass die wirtschaftlichen und persönlichen Auswirkungen des Ruhens der Approbation als Folge seines Fehlverhaltens im Verantwortungsbereich des Bf. lägen und deshalb keinen Vorrang vor den Interessen der Patienten beanspruchen könnten. Damit wird der Abwägungsmaßstab schon im Ansatz verfehlt. Bei der Folgenabwägung sind die konkreten Nachteile für die Allgemeinheit bei einem Aufschub des Vollzugs…den konkreten Folgen des Sofortvollzugs für den Bf.…gegenüberzustellen. Da das OVG diesen Zusammenhang verkennt, stellte es die dem Bf. drohenden Nachteile der sofortigen Vollziehung der Ruhensanordnung nicht mit dem ihnen zukommenden Gewicht in die Abwägung ein.
3. Da folglich das OVG
| - | die Rechtmäßigkeit der Ruhensanordnung selbst (der Grundverfügung) nicht geprüft hat, |
| - | für die Anordnung der sofortigen Vollziehung keine Tatsachen festgestellt hat, nach denen eine konkrete Gefahr für die Gesundheit der Patienten besteht oder ein Abrechnungsbetrug befürchtet werden muss, |
| - | nicht vom Grundsatz der aufschiebenden Wirkung und der Darlegungslast von Behörde und Gericht ausgegangen ist, |
| - | bei der Folgenabwägung die dem Betroffenen drohenden Nachteile nicht mit dem nötigen Gewicht in die Abwägung eingestellt hat, |
hat es nicht nur gegen § 80 II Nr. 4, V VwGO, sondern auch gegen die vom Grundrecht des Art. 2 I GG ausgehenden verfassungsrechtlichen Anforderungen verstoßen. Der Beschluss weist spezifische Verfassungsverletzungen auf. Er ist kein gerechtfertigter Eingriff in Art, 2 I. Vielmehr wird dieses Grundrecht verletzt.
C. Darin liegt zugleich eine Verletzung des Art. 19 IV GG.
I. Dieses Grundrecht steht auch Ausländern zu, also auch A.
II. BVerfG unter II 2: Art. 19 IV GG gewährleistet nicht nur das formelle Recht und die theoretische Möglichkeit, die Gerichte anzurufen, sondern auch die Effektivität des Rechtsschutzes; der Grundrechtsträger hat einen Anspruch auf eine tatsächlich wirksame gerichtliche Kontrolle (vgl. BVerfGE 35, 263 [274];…93, 1 [13]; st. Rspr.) Der Rechtsschutzgarantie des Art. 19 IV GG kommt deshalb nicht nur die Aufgabe zu, jeden Akt der Exekutive, der in Rechte des Grundrechtsträgers eingreift, vollständig der richterlichen Prüfung zu unterstellen, sondern auch irreparable Entscheidungen, wie sie durch die sofortige Vollziehung einer hoheitlichen Maßnahme eintreten können, soweit wie möglich auszuschließen (vgl. BVerfGE 35, 263 [274]). Nur überwiegende öffentliche Belange können es rechtfertigen, den Rechtsschutzanspruch des Grundrechtsträgers einstweilen zurückzustellen, um unaufschiebbare Maßnahmen im Interesse des allgemeinen Wohls rechtzeitig in die Wege zu leiten. Dabei ist der Rechtsschutzanspruch umso stärker und darf umso weniger zurückstehen, je schwerwiegender die auferlegte Belastung ist und je mehr die Maßnahmen der Verwaltung Unabänderliches bewirken (vgl. BVerfGE 35, 382 [402]).
Dem wird die angegriffene Entscheidung wegen der unzureichend fundierten Gefahrenprognose und der fehlerhaften Folgenabwägung nicht gerecht.
Ergebnis: Der Beschluss des OVG verletzt A in seinen Grundrechten aus Art. 2 I und 19 IV. Die VfB ist begründet. Das BVerfG wird den Beschluss aufheben (§ 95 II BVerfGG) und den Fall an das OVG zurückverweisen. Dieses kann praktisch nur noch dem Antrag des A auf Aussetzung des Vollzugs stattgeben.
Zusammenfassung