► Waffenrecht als besonderes Gefahrenabwehrrecht, §§ 4, 5, 45 WaffG. ► Widerruf einer Waffenbesitzkarte wegen Unzuverlässigkeit; Waffengebrauch in alkoholisiertem Zustand. ► (Nicht-) Anwendbarkeit des Verhältnismäßigkeitsprinzips bei der gebundenen Verwaltung

 BVerwG Urteil vom 22. 10. 2014 (6 C 30/13) NJW 2015, 1127

Fall (Jäger und Alkohol)

J ist Jäger. In dieser Eigenschaft verfügte er über ein Jagdgewehr, das in einer auf seinen Namen ausgestellten Waffenbesitzkarte eingetragen war. An einem Sonntag trank J zusammen mit Bekannten zwei Gläser Rotwein, insgesamt 0,5 l, und ein größeres Glas Wodka. Anschließend fuhr er mit dem Pkw in den nahen Wald zur Jagd. Von einem Hochsitz aus erlegte er einen Rehbock. Auf der Rückfahrt geriet er in eine Verkehrskontrolle der Polizei. Aufgrund des Alkoholgeruchs ließ die Polizei eine Messung durchführen, die einen Wert von 0,39 mg/l Alkohol in der Atemluft ergab. In einem Protokoll vermerkte die Polizei u. a.: „Fahrweise sicher, keine körperlichen oder geistigen Auffälligkeiten.“

Nach Anhörung des J richtete die zuständige B-Behörde am 15. 4. an J einen Bescheid, in dem die Waffenbesitzkarte widerrufen wurde. Begründet wurde das damit, durch den Umgang mit einer Waffe in alkoholisiertem Zustand habe J gezeigt, dass er nicht über das für den Waffenbesitz erforderliche Verantwortungsbewusstsein verfüge, und dass von ihm eine Gefahr für Dritte ausgehe. Hiergegen hat J formell ordnungsgemäß Klage vor dem Verwaltungsgericht erhoben. Er beruft sich darauf, dass er nicht, wie in § 6 I Nr. 2 WaffG vorausgesetzt, alkoholabhängig sei. Vielmehr habe es sich um einen einmaligen Vorfall gehandelt, bei dem keine Ausfallerscheinungen bei ihm aufgetreten seien, insbesondere niemand gefährdet worden sei; auch habe der Alkoholgehalt noch unter der 0,5-Promille-Grenze des § 24 a StVG gelegen. In solchem Fall sei die sofortige Entziehung der Waffenbesitzkarte unverhältnismäßig und ermessensfehlerhaft. Die B-Behörde verteidigt ihren Bescheid und äußert Bedenken gegen die Zulässigkeit der Klage, weil der Widerruf lediglich den Besitz einer Waffe und damit einen bloß faktischen Vorgang betreffe; der - rechtlich maßgebende - Jagdschein sei J nicht entzogen worden. Wie ist über die Klage zu entscheiden?

Vermerk für die Bearbeitung (I. bis III.)

I. Aus dem (Bundes-) Waffengesetz (WaffG)

§ 2 Grundsätze des Umgangs mit Waffen oder Munition

......................

(2) Der Umgang mit Waffen oder Munition…bedarf der Erlaubnis.

§ 4 Voraussetzungen für eine Erlaubnis

(1) Eine Erlaubnis setzt voraus, dass der Antragsteller.....

2. die erforderliche Zuverlässigkeit (§ 5) und persönliche Eignung (§ 6) besitzt,

3. die erforderliche Sachkunde nachgewiesen hat (§ 7),

4. ein Bedürfnis nachgewiesen hat......

§ 5 Zuverlässigkeit

(1) Die erforderliche Zuverlässigkeit besitzen Personen nicht,......

2. bei denen Tatsachen die Annahme rechtfertigen, dass sie......

b) mit Waffen oder Munition nicht vorsichtig oder sachgemäß umgehen oder diese Gegenstände nicht sorgfältig verwahren werden….

§ 6 Persönliche Eignung

(1) Die erforderliche persönliche Eignung besitzen Personen nicht, wenn Tatsachen die Annahme rechtfertigen, dass sie......

2. abhängig von Alkohol oder anderen berauschenden Mitteln, psychisch krank oder debil sind......

§ 10 Erteilung von Erlaubnissen zum Erwerb, Besitz, Führen und Schießen

(1) Die Erlaubnis zum Erwerb und Besitz von Waffen wird durch eine Waffenbesitzkarte oder durch Eintragung in eine bereits vorhandene Waffenbesitzkarte erteilt. Für die Erteilung einer Erlaubnis für Schusswaffen sind Art, Anzahl und Kaliber der Schusswaffen anzugeben......

(4) Die Erlaubnis zum Führen einer Waffe wird durch einen Waffenschein erteilt......

(5) Die Erlaubnis zum Schießen mit einer Schusswaffe wird durch einen Erlaubnisschein erteilt.

§ 45 Rücknahme und Widerruf

(1) Eine Erlaubnis nach diesem Gesetz ist zurückzunehmen, wenn nachträglich bekannt wird, dass die Erlaubnis hätte versagt werden müssen.

(2) Eine Erlaubnis nach diesem Gesetz ist zu widerrufen, wenn nachträglich Tatsachen eintreten, die zur Versagung hätten führen müssen......

II. Bei Anwendung des Landes-VwVfG ist davon auszugehen, dass dieses denselben Inhalt wie das Bundes-VwVfG hat.

III. Vor Erhebung einer Anfechtungs- oder Verpflichtungsklage ist die Durchführung eines Widerspruchsverfahrens nicht erforderlich.

A. Zulässigkeit der Klage

I. Der Verwaltungsrechtsweg ist gemäß § 40 I VwGO zulässig. Streitentscheidende Normen sind die Vorschriften des Waffengesetzes. Sie gehören zum öffentlichen Recht, so dass eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit vorliegt. Sie ist auch nichtverfassungsrechtlicher Art und ist keinem anderen Gericht zugewiesen.

II. Der Klageart nach könnte es sich um eine Anfechtungsklage handeln (§ 42 I VwGO). Dann müsste der Widerruf der Waffenbesitzkarte, gegen den sich die Klage richtet, ein Verwaltungsakt (§ 35 VwVfG) sein. Der Widerruf gegenüber J ist die Maßnahme einer Behörde auf dem Gebiet des Waffenrechts, also des öffentlichen Rechts, und betrifft auch einen Einzelfall. Er ist eine Regelung mit Außenwirkung, wenn er auf Herbeiführung einer Rechtsfolge gegenüber J gerichtet ist.

1. Nach § 2 II WaffG bedarf der Umgang mit Waffen der Erlaubnis. Nach deutschem Recht ist also der Umgang mit Waffen grundsätzlich erlaubnispflichtig (vgl. Heller/Soschinka, Waffenrecht, 3. Aufl. 2013, Rdnrn. 630 ff.). Es gibt verschiedene Arten der Erlaubnis (§ 10 WaffG): die Waffenbesitzkarte zum Erwerb und Besitz einer Waffe; den Waffenschein zum Führen der Waffe und den Erlaubnisschein zum Schießen mit einer Schusswaffe. Jäger brauchen - neben dem Jagdschein - während der Jagd keinen Waffenschein und keine Schießerlaubnis, wohl aber eine Waffenbesitzkarte.

2. J hatte eine Waffenbesitzkarte. Der Widerruf bedeutet, dass ihm die darin liegende Erlaubnis zum Besitz des Jagdgewehrs entzogen wird, worin eine Rechtsfolge mit Außenwirkung zu sehen ist. Der Widerruf ist deshalb - entgegen den Bedenken der B - ein belastender VA, gegenüber dem die Anfechtungsklage die statthafte Klageart ist.

III. Die Klagebefugnis (§ 42 II VwGO) steht J zu, weil er geltend macht, die Entziehung der Waffenbesitzkarte greife in sein durch die allgemeine Handlungsfreiheit (Art. 2 I GG) geschütztes Recht zum Besitzen einer Waffe ein und sei rechtswidrig erfolgt.

IV. Ein Widerspruchsverfahren (§ 68 VwGO) ist laut Bearbeitervermerk III. nicht erforderlich. Das entspricht der in § 110 I 1 JustizG NRW getroffenen Regelung, gestattet durch § 68 I 2 VwGO („wenn ein Gesetz dies bestimmt“, wozu auch ein Landesgesetz gehört).

Die Klage ist als Anfechtungsklage zulässig.

B. Begründetheit der Klage

Nach dem die Begründetheit der Anfechtungsklage regelnden § 113 I 1 VwGO ist Voraussetzung, dass der angefochtene VA rechtswidrig ist. Angefochtener VA ist der Widerruf der Waffenbesitzkarte.

I. Die anwendbare Ermächtigungsgrundlage für den Widerruf kann sich aus § 45 WaffG ergeben. Diese Vorschrift ist eine Spezialregelung zu §§ 48, 49 VwVfG und verdrängt diese (vgl. auch § 1 I VwVfG - Subsidiarität des VwVfG). § 45 WaffG enthält eine Vollregelung, so dass beispielsweise auch § 48 IV VwVfG, die Vorschrift über die Jahresfrist, nicht anwendbar ist. Von den beiden Absätzen des § 45 scheidet die Rücknahmeregelung des Absatzes 1 von vornherein aus, weil ein Versagungsgrund bei Erteilung der Waffenbesitzkarte nicht ersichtlich ist. Anwendbare Ermächtigungsgrundlage ist aber die Widerrufsregelung des § 45 II WaffG.

II. In formeller Hinsicht ist der Bescheid rechtmäßig. Die B-Behörde war zuständig. J ist angehört worden (§ 28 VwVfG). Der Bescheid wurde begründet (§ 39 VwVfG) und dem J bekannt gegeben (§ 41 I VwVfG).

III. In materieller Hinsicht müssen die Voraussetzungen des § 45 II WaffG vorliegen. Es könnten nachträglich Tatsachen eingetreten sein, die zur Versagung der Waffenbesitzkarte hätten führen müssen. Eine Versagung der Waffenbesitzkarte hat zu erfolgen, wenn die Voraussetzungen für die Erteilung nicht vorliegen. Diese ergeben sich zunächst aus § 4 WaffG. Nach § 4 I Nr. 2 sind Voraussetzungen für die Erteilung der Waffenbesitzkarte, dass der Antragsteller die erforderliche Zuverlässigkeit und die persönliche Eignung besitzt. Folglich liegen die Voraussetzungen des § 45 II WaffG vor, wenn J entweder nicht mehr zuverlässig ist oder nicht mehr über die persönliche Eignung verfügt.

Das Fehlen der persönlichen Eignung (§ 6 WaffG) scheidet aus. Insbesondere bestehen keine Anhaltspunkte dafür, dass J alkoholabhängig ist (§ 6 I Nr. 2).

Die Zuverlässigkeit fehlt nach § 5 I Nr. 2 b) Var. 1 WaffG bei Personen, bei denen Tatsachen die Annahme rechtfertigen, dass sie mit Waffen oder Munition nicht vorsichtig oder sachgemäß umgehen.

1. Da diese Annahme nur damit begründet werden kann, dass J eine Waffe unter Alkoholeinfluss gebraucht hat, ist zuvor zu prüfen, ob die Regelung des § 6 I Nr. 2 WaffG die Frage der Alkoholeinwirkung abschließend regelt; denn dann müsste dieser Aspekt bei § 5 I Nr. 2 WaffG außer Betracht bleiben. Das ist jedoch zu verneinen. BVerwG [25] § 6 Abs. 1 Nr. 2 WaffG sperrt die Anwendung von § 5 Abs. 1 Nr. 2 Buchst. b WaffG nicht… Der Gesetzgeber hat durch § 6 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 WaffG die Möglichkeit eröffnet, ereignisunabhängig eine waffenrechtliche Erlaubnis zu versagen bzw. zu widerrufen. Hiermit sollte nicht indirekt die Reichweite der ereignisabhängigen Unzuverlässigkeitstatbestände des § 5 WaffG eingegrenzt werden.

 2. J könnte mit einer Waffe nicht vorsichtig und nicht sachgemäß umgegangen sein, indem er an dem Sonntag unter Alkoholeinwirkung sein Jagdgewehr gebraucht und damit geschossen hat.

a) BVerwG [18] Nach den Feststellungen…hat der Kläger eine Schusswaffe gebraucht, nachdem er kurz zuvor einen halben Liter Rotwein sowie 30 ml Wodka zu sich genommen hatte. Vorsichtig und sachgemäß geht mit Schusswaffen nur um, wer sie in nüchternem Zustand gebraucht und so sicher sein kann, keine alkoholbedingten Ausfallerscheinungen zu erleiden, die zu Gefährdungen Dritter führen können. Bei der vom Kläger konsumierten Alkoholmenge waren solche Ausfallerscheinungen nicht hinreichend sicher ausgeschlossen. Diese war vielmehr geeignet, seine Reaktionsgeschwindigkeit sowie seine Wahrnehmungsfähigkeit zu mindern und enthemmend zu wirken. Der Kläger ist hiermit das Risiko eingegangen, Dritte zu schädigen.

 b) Allerdings hat die Polizei keine Ausfallerscheinungen bei J festgestellt, auch ist niemand gefährdet worden.

BVerwG [22] Ob und gegebenenfalls in welchem Umfang beim Kläger alkoholbedingte Ausfallerscheinungen tatsächlich eingetreten sind, ist unerheblich. Unvorsichtig und unsachgemäß ist der Gebrauch von Schusswaffen bereits dann, wenn der Betroffene hierbei das Risiko solcher Ausfallerscheinungen eingeht. Die waffenrechtliche Zuverlässigkeit setzt die Fähigkeit und die Bereitschaft voraus, Risiken mit dem Potential der Schädigung Dritter strikt zu vermeiden. § 5 Abs. 1 Nr. 2 Buchst. b WaffG fordert insoweit eine typisierende Betrachtung. Es kommt nicht auf den individuellen Risikograd an, wie er sich unter Berücksichtigung der persönlichen Verhältnisse des Betroffenen in seiner Person tatsächlich verwirklicht hat. Entscheidend ist vielmehr allein, ob der in Rede stehende Umgang mit Waffen oder Munition typischerweise bei Menschen als riskant einzustufen ist. Dies ist hier zu bejahen. Der Konsum von Alkohol führt typischerweise zur Minderung von Reaktionsgeschwindigkeit und Wahrnehmungsfähigkeit sowie zu Enthemmungen, d.h. zu Ausfallerscheinungen, die beim Schusswaffengebrauch die Gefahr der Schädigung Dritter hervorrufen.

c) Von Bedeutung für die Beurteilung der Zuverlässigkeit des J könnte dessen Berufung darauf sein, der Alkoholgehalt habe noch unter der 0,5-Promille-Grenze des § 24 a StVG gelegen.

aa) Nach BVerwG [26] kommt es auf die Frage, ob die Voraussetzungen des § 24 a StVG erfüllt sind, nicht an… Der waffenrechtliche Zuverlässigkeitsmaßstab des § 5 Abs. 1 Nr. 2 Buchst. b WaffG fällt nicht in eins mit dem straßenverkehrsrechtlichen Sorgfaltsmaßstab, der in § 24 a StVG normiert ist. Allerdings wird vertreten, es könne eine Anlehnung an § 24 a StVG erfolgen, um zu verhindern, dass bei Jägern eine Null-Pro-Millegrenze gelte (vgl. Kremer NJW 2015, 1062/3, Besprechung des Falles). Ob dieser Auffassung zu folgen ist, kann offen bleiben.

bb) Denn J verkennt, dass die 0,5-Promille-Grenze nur für den Blutalkohol gilt. Die bei J gemessenen 0,39 mg/l Alkohol betreffen aber die Atem-Alkoholkonzentration, bei der der Wert in § 24 a StVG 0,25 mg/l beträgt, so dass der Befund bei J diese Grenze übersteigt. BVerwG [26] Soweit der Kläger…vorträgt, bei ihm sei eine unter dem Schwellenwert des § 24 a StVG liegende Blutalkoholkonzentration von 0,39 mg/l gemessen worden, verkennt er, dass das OVG von der Feststellung ausgegangen ist, es sei eine - über dem Schwellenwert des § 24 a StVG liegende - Atemluftalkoholkonzentration von 0,39 mg/l festgestellt worden. Bei dieser war es jedenfalls nicht mehr zulässig, eine Schusswaffe im einem Wald zu verwenden, in dem sich auch Menschen aufhalten konnten.

d) Folglich ist J, als er am Vorfallstag unter Alkoholeinwirkung sein Jagdgewehr zum Schießen verwendet hat, mit einer Waffe nicht vorsichtig und sachgemäß umgegangen. Insoweit sind die Voraussetzungen des § 5 I Nr. 2 b) WaffG erfüllt.

3. Für den Wegfall der Zuverlässigkeit ist außerdem die Feststellung erforderlich, dass ein solches Verhalten des J auch künftig nicht auszuschließen ist. Die Notwendigkeit einer solchen Feststellung folgt zunächst aus dem am Ende des § 5 I 2 b) WaffG enthaltenen Wort „werden“, das auf die Notwendigkeit einer Prognose verweist. Vor allem ergibt es sich daraus, dass das Waffenrecht spezielles Gefahrenabwehrrecht ist und dass deshalb eine Gefahr vorhanden sein muss, deren zukünftiger Eintritt zu verhindern ist. Nach dem unvorsichtigen und unsachgemäßen Verhalten des J am Vorfallstag kann nicht ausgeschlossen werden, dass er sich in Zukunft wiederum so verhält.

BVerwG [19] Der Umstand, dass der Kläger trotz dieses Risikos die Schusswaffe gebraucht hat, rechtfertigt die Prognose, dass er auch künftig mit Waffen oder Munition nicht vorsichtig und sachgemäß umgehen wird. Die bei Prüfung der waffenrechtlichen Zuverlässigkeit vorzunehmende Prognose hat sich an dem Zweck zu orientieren, die Risiken, die mit jedem Waffenbesitz ohnehin verbunden sind, nur bei solchen Personen hinzunehmen, die nach ihrem Verhalten Vertrauen darin verdienen, dass sie mit Waffen und Munition jederzeit und in jeder Hinsicht ordnungsgemäß umgehen (st. Rspr; vgl. BVerwG 1 B 245.97 - Buchholz 402.5 WaffG Nr. 83 S. 51 f. m. .w. N.). Dieses Vertrauen verdient nicht, wer in einem Zustand, in dem alkoholbedingte Ausfallerscheinungen auftreten können, eine Schusswaffe gebraucht hat. In diesem Verhalten liegt ein schwer wiegender Verstoß gegen das Gebot vorsichtigen und sachgemäßen Umgangs mit Waffen, der auf eine grundlegende persönliche Fehleinstellung schließen lässt.

 4. Die Tatsachen, aus denen auf den Wegfall der Zuverlässigkeit des J geschlossen wurde, sind erst nach der früheren Ausstellung der Waffenbesitzkarte, also nachträglich eingetreten. Folglich liegen die Voraussetzungen des § 45 II WaffG vor.

IV. Der Widerruf müsste auch mit der Rechtsfolge des § 45 II WaffG übereinstimmen.

1. Nach der in § 45 II enthaltenen Formulierung „ ist zu widerrufen“ ist der Widerruf die zwingende Folge bei Vorliegen der Voraussetzungen. Der Widerruf ist ein gebundener VA ohne Ermessensspielraum. Deshalb hatte die B-Behörde kein Ermessen auszuüben, so dass auch kein Ermessensfehler zu prüfen ist (dies entgegen der Auffassung des J).

2. Die von J gerügte Unverhältnismäßigkeit des Widerrufs kann nur vorliegen, wenn das Verhältnismäßigkeitsprinzip im Falle des § 45 WaffG anwendbar ist. Gesetzlich ist seine Anwendung nicht vorgeschrieben. Damit stellt sich die Frage nach der Anwendbarkeit des Verhältnismäßigkeitsprinzips bei der gebundenen Verwaltung außerhalb der Fälle, in denen seine Anwendung ausdrücklich vorgeschrieben ist.

a) Eine Anwendung des Verhältnismäßigkeitsprinzips würde eine Einschränkung der Rechtsfolge bedeuten; denn vom Widerruf könnte abgesehen werden, obwohl die Voraussetzungen erfüllt sind, etwa weil der Widerruf als unangemessen betrachtet wird. Dies widerspricht aber der gesetzlichen Regelung, wonach bei Vorliegen der Voraussetzungen eine bestimmte Rechtsfolge zwingend eintritt. Deshalb ist das Verhältnismäßigkeitsprinzip bei der gebundenen Verwaltung grundsätzlich nicht anwendbar. Zwar gilt auch für die gebundene Verwaltung das rechtsstaatliche Verhältnismäßigkeitsprinzip, jedoch trägt bei ihr der Gesetzgeber die Verantwortung für die Verhältnismäßigkeit der von ihm vorgeschriebenen Maßnahme; bestehen insoweit Zweifel, ist die Verhältnismäßigkeit eine Frage der Verfassungsmäßigkeit des Gesetzes. Bei der Gesetzesanwendung im Einzelfall ist die Verhältnismäßigkeit nicht mehr zu prüfen (Naumann DÖV 2011, 96/7; Mehde DÖV 2014, 541 Fn. 6, 7; Barczak VerwArch 2014, 142, 181). Nicht ausgeschlossen wird dadurch, dass bei der Verwendung eines unbestimmten Rechtsbegriffs auf Voraussetzungsseite („ungeeignet“, „wichtiger Grund“) dessen Auslegung auch mit Hilfe von Verhältnismäßigkeitserwägungen erfolgt, etwa indem Bagatellverstöße außer Betracht bleiben.

b) Allerdings gibt es in der neueren Rechtsprechung Entscheidungen, die auch bei gebundenen VAen das Verhältnismäßigkeitsprinzip angewendet haben, so dass diese Frage neuerdings problematisiert wird (Naumann DÖV 2011, 96/7; Mehde DÖV 2014, 541 ff.; Barczak VerwArch 2014, 158 ff.). Von Naumann DÖV 2011, 97 wird ein vom OVG Münster entschiedener Fall behandelt, bei dem ein Schüler beim Lesen des Termins für die mündliche Abiturprüfung in die falsche Zeile geraten war und den Termin verpasst hatte. Nach der Prüfungsordnung „ist“ beim unentschuldigten Versäumen des Termins die mündliche Prüfung mit „ungenügend“ zu bewerten. Da der Fall aber beim Erlass der Prüfungsordnung offenbar nicht bedacht worden war, darf hier die Bewertung als „ungenügend“ wegen Unverhältnismäßigkeit unterbleiben. Auch im Fall BVerwG NJW 2009, 2905 war bei der dort anzuwendenden Kostenregelung sicherlich nicht an die Kosten einer Geiselbefreiung im Ausland gedacht worden (Kosten im entschiedenen Fall 13.000 Euro; vgl. Barczak VerwArch 2014, 163). Diese Fälle sind aber „besonders rechtfertigungsbedürftige Sonderfälle“ (Mehde DÖV 2014, 544), nach BVerwG „extreme Ausnahmefälle“ (vgl. Barczak VerwArch 2014, 159 Fn. 118). Der Fall des J gehört nicht dazu.

c) Im vorliegenden Fall ist deshalb das Prinzip der Verhältnismäßigkeit auf den Widerruf der B-Behörde nicht anzuwenden. (Auch in den zu diesem Fall ergangenen Gerichtsentscheidungen wird die Frage der Verhältnismäßigkeit nicht behandelt.) Der angefochtene VA ist deshalb nicht wegen Unverhältnismäßigkeit rechtswidrig.

V. Somit ist der Bescheid auch durch die gesetzliche Rechtsfolge gedeckt. Er ist rechtmäßig. Die Anfechtungsklage ist als unbegründet abzuweisen.

Ergänzender Hinweis: Im Originalfall hatte die Behörde nicht nur die Waffenbesitzkarte widerrufen, sondern in Anwendung weiterer Vorschriften des WaffG - als Nebenentscheidungen - auch angeordnet, die Waffenbesitzkarte der Behörde abzugeben sowie das Jagdgewehr und die zugehörige Munition unbrauchbar zu machen oder einem Berechtigten zu übergeben und dies innerhalb eines Monats nach Zustellung des Bescheids bei der Behörde nachzuweisen. Außerdem hatte J eine Verwaltungsgebühr von 350 Euro zu zahlen (allerdings ein nur geringer Betrag im Vergleich zu den durch drei verlorene Instanzen entstandenen und von J zu tragenden Gerichts- und Rechtsanwaltskosten).


Zusammenfassung