BVerwG NVwZ 2009, 121

Bearbeiter: Prof. Dieter Schmalz

► Einschreiten zum Schutz vernachlässigter Tiere, § 16a TierSchG. ► Leistungsbescheid wegen Kostenerstattung. ► Auslegung eines Verwaltungsakts (Bescheids). ► Rechtskraft eines verwaltungsgerichtlichen Urteils, § 121 VwGO. ► Erstreckung der Rechtskraft auch auf die tragenden Gründe eines abweisenden Anfechtungsurteils

BVerwG Urteil vom 7. 8. 2008 (7 C 7.08) NVwZ 2009, 121

Fall (Vernachlässigte Pferde)

Auf einem Anwesen, das V mit seiner Tochter T bewohnte, wurden sechs Pferde gehalten. Diese Pferde waren zeitweilig stark vernachlässigt. Nach Hinweisen der Nachbarn und einer entsprechenden Bestätigung durch den Tierarzt des Veterinäramtes sprachen Mitarbeiter der zuständigen B-Behörde des Kreises bei einem Ortstermin T und V auf die Problematik an, um sie zur Beseitigung der Missstände zu bewegen. Da vor allem T versuchte, die Verantwortlichkeiten im Unklaren zu lassen, konnte zwischen den Beteiligten keine Einigkeit darüber erzielt werden, wer Eigentümer und wer Halter der Tiere war. Als sich die Tiere wieder in einem erbärmlichen Zustand befanden, erließ B gegenüber T am 2. 4. einen Bescheid, wonach die Tiere beschlagnahmt wurden und ihre anderweitige Unterbringung angeordnet wurde. Am 3. 4. erging auch gegenüber V ein Bescheid. In diesem wurde verfügt, dass die gegenüber der Tochter „als Halterin und Betreuerin beschlagnahmten Pferde auch Ihnen gegenüber als Eigentümer auf Ihre Kosten beschlagnahmt“ werden. Noch am selben Tage ließ die B-Behörde die sechs Pferde abholen und veranlasste ihre anderweitige Unterbringung.

Gegen den Bescheid vom 3. 4. erhob V Klage vor dem Verwaltungsgericht. Das VG wies die Klage ab und begründete dies wie folgt: Da Beschlagnahme und Unterbringungsanordnung sich primär gegen die Tochter gerichtet hätten; sei die Verfügung gegenüber V dahin auszulegen, dass er als Eigentümer die Maßnahmen gegenüber der Tochter zu dulden habe; das sei rechtmäßig. Das Urteil wurde rechtskräftig.

Nunmehr verlangt B von V durch Leistungsbescheid Ersatz der bisher angefallenen Unterbringungskosten für die Pferde in Höhe von 40.000 Euro. Hätte eine dagegen gerichtete verwaltungsgerichtliche Klage des V Aussicht auf Erfolg ?

A. Zulässigkeit einer Klage

I. Es müsste der Verwaltungsrechtsweg gegeben sein. Dieser hat nach § 40 I VwGO eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit zur Voraussetzung. Die B-Behörde hat V durch Leistungsbescheid, also hoheitlich in Anspruch genommen. Die gegen einen Hoheitsakt gerichtete Klage führt stets zu einer öffentlich-rechtlichen Streitigkeit. Da die Streitigkeit auch nichtverfassungsrechtlicher Natur ist und keine anderweitige Zuweisung vorliegt, ist der Verwaltungsrechtsweg eröffnet.

II. Der Klageart nach handelt es sich um eine Anfechtungsklage (§ 42 I VwGO). Ein auf eine Geldzahlung gerichteter Bescheid enthält ein Gebot zur Zahlung im Einzelfall und ist ein Verwaltungsakt i. S. des § 35 VwVfG. V begehrt Aufhebung dieses VA.

III. Die Klagebefugnis (§ 42 II VwGO) steht V bereits als Adressat des ihn belastenden VA zu. Weiterhin könnte V auch Verletzung des Art. 2 I GG geltend machen, weil die dort geschützte allgemeine Handlungsfreiheit auch gegenüber Belastungen durch Geldleistungspflichten schützt.

IV. Grundsätzlich ist nach § 68 I VwGO ein erfolglos gebliebenes Widerspruchsverfahren als Sachurteilsvoraussetzung vorgeschrieben. Davon können die Bundesländer aber abweichen und haben dies vielfach getan (Übersicht bei Steinbeiß-Winkelmann NVwZ 2009 Heft 11 S. 686/7). Je nach Landesrecht (AG VwGO) ist deshalb ein Widerspruch noch zu erheben (so z. B. in Bad.-Württ., wo der Widerspruch nur gegenüber Entscheidungen der Mittelbehörden abgeschafft wurde), oder er ist nicht mehr erforderlich (so in Bay und NRW, allerdings mit Ausnahmen). Im Ergebnis steht jedenfalls § 68 VwGO der Zulässigkeit der Klage nicht entgegen.

V. Weitere Zulässigkeitsbedenken bestehen nicht. Die Klage ist zulässig.

B. Begründetheit der Klage

Nach § 113 I 1 VwGO ist Voraussetzung für die Begründetheit, dass der VA rechtswidrig ist.

I. Es ist zu prüfen, welche Vorschrift als Ermächtigungsgrundlage zur Anwendung kommen kann.

1. Es kommt eine Vorschrift aus dem Tierschutzgesetz (TierSchG) in Betracht. Nach § 2 Nr. 1 TierSchG muss, wer ein Tier hält, dieses seiner Art und seinen Bedürfnissen entsprechend angemessen ernähren, pflegen und verhaltensgerecht unterbringen. Diese Vorschrift begründet aber zunächst nur eine Verhaltenspflicht des Tierhalters und keine Ermächtigungsgrundlage für einen VA.

2. Nach § 16a TierSchG Satz 1 trifft die zuständige Behörde die zur Beseitigung festgestellter Verstöße und die zur Verhütung künftiger Verstöße notwendigen Anordnungen. Sie kann insbesondere nach Satz 2 Nr. 2 ein Tier, das nach dem Gutachten des beamteten Tierarztes mangels Erfüllung der Anforderungen des § 2 erheblich vernachlässigt ist oder schwerwiegende Verhaltensstörungen zeigt, dem Halter fortnehmen und so lange auf dessen Kosten anderweitig pfleglich unterbringen, bis eine den Anforderungen des § 2 entsprechende Haltung des Tieres durch den Halter sichergestellt ist. Soweit in dieser Vorschrift geregelt ist, dass eine Unterbringung der Tiers auf Kosten des Halters erfolgen darf, ergibt sich daraus, dass der Halter die Kosten tragen muss. Somit kommt diese Vorschrift als Ermächtigungsgrundlage für den Leistungsbescheid in Betracht.

3. Zwar könnte in einer Wegnahme mit anschließender Unterbringung der Tiere auch eine Grundverfügung gesehen werden, die durch Ersatzvornahme oder unmittelbaren Zwang vollstreckt wird, wobei der Adressat der Grundverfügung die Kosten der Ersatzvornahme oder des unmittelbaren Zwangs zu tragen hat. Ermächtigungsgrundlage wären dann die Vorschriften des Verwaltungsvollstreckungsgesetzes in Verbindung mit einer dazu erlassenen Kostenordnung. Jedoch enthält § 16a 2 Nr. 2 TierSchG eine speziellere Regelung mit Vorrang vor dem Verwaltungsvollstreckungsrecht. BVerwG Rdnr. 24: Der Sache nach handelt es bei der Fortnahme und anderweitigen Unterbringung um eine besondere tierschutzrechtliche Maßnahme der Verwaltungsvollstreckung in der Form der Anwendung unmittelbaren Zwangs. Es bleibt somit bei der Anwendung des § 16a TierSchG.

II. In formeller Hinsicht ist die Zuständigkeit der B-Behörde lt. Sachverhalt gegeben.

Beim Verfahren fehlt im Sachverhalt ein Hinweis auf die Einhaltung des Anhörungsgebots nach § 28 I VwVfG. Allerdings haben Mitarbeiter der B-Behörde mit V (und T) gesprochen. Es kann davon ausgegangen werden, dass sie V auch auf die für ihn drohenden Kosten hingewiesen und ihm damit Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben haben. Zumindest wird ein Anhörungsfehler dadurch geheilt, dass im Fall eines noch erforderlichen Widerspruchs V in der Widerspruchserhebung oder im Fall einer unmittelbaren Klage in der Klageschrift die Gelegenheit erhält, Stellung zu nehmen (§ 45 I Nr. 3, II VwVfG). Ein Anhörungsfehler führt deshalb nicht zum Erfolg der Anfechtungsklage.

III. In materieller Hinsicht sind die Voraussetzungen des § 16a 2 Nr. 2 TierSchG zu prüfen.

1. Die Tiere müssten nach dem Gutachten des beamteten Tierarztes im Zeitpunkt des Erlasses der Verfügung wegen eines Verstoßes gegen § 2 TierSchG erheblich vernachlässigt sein oder schwerwiegende Verhaltensstörungen zeigen. Die sechs Pferde waren zeitweilig stark vernachlässigt und befanden sich akut in einem erbärmlichen Zustand. Dies hatte der beamtete Tierarzt bestätigt. Eine dem § 2 TierSchG entsprechende Haltung der Tiere durch V oder T war nicht sichergestellt. Somit war die grundlegende Voraussetzung des § 16a 2 Nr. 2 TierSchG erfüllt.

2. Eine Verpflichtung zum Kostenersatz hat weiterhin zur Voraussetzung, dass die Fortnahme der Pferde angeordnet und durchgeführt wurde. Die Notwendigkeit einer Anordnung ergibt sich aus dem rechtsstaatlichen Gebot, die gegenüber einer Person vorzunehmenden Änderungen ihrer Rechtsstellung nicht nur faktisch vorzunehmen, sondern ihr auch in Form einer Regelung aufzugeben. Die danach erforderliche Anordnung könnte in dem am 3. 4. an V gerichteten Bescheid liegen, wonach die gegenüber T beschlagnahmten Pferde „auch Ihnen gegenüber als Eigentümer auf Ihre Kosten beschlagnahmt“ werden. Dieser Text lässt sich dahin auslegen, dass auch gegenüber V eine Beschlagnahmeanordnung ergehen sollte. Somit wurde gegenüber V eine Wegnahmeanordnung erlassen. Sie wurde auch durchgeführt.

3. Nach § 16a 2 Nr. 2 TierSchG sind Maßnahmen nur gegenüber dem Halter zulässig.

a) Aus dem Sachverhalt ergibt sich, dass bisher nicht festgestellt wurde, ob V - oder T - Halter der Pferde war. Die B-Behörde war nach dem Untersuchungsgrundsatz des § 24 I 1 VwVfG verpflichtet, dies zu ermitteln. Nach § 86 I VwGO ist im Verfahren der Anfechtungsklage das VG zur Ermittlung und Feststellung der für die Entscheidung über die Klage erforderlichen Tatsachen verpflichtet, also auch der Haltereigenschaft des V. Es erscheint auch keineswegs unmöglich, trotz der Vertuschungsversuche der T und des V festzustellen, wer für die Tiere - wenn auch in nicht ausreichendem Umfang - gesorgt und wer sie, etwa zum Reiten, genutzt hat. Dabei könnte sich ergeben, dass V Halter war. Dass die Behörde ihn in dem Bescheid vom 3. 4. lediglich als Eigentümer angesprochen hat, wäre dann wegen der andersliegenden Tatsachenlage unschädlich. (In dieser Weise hatte das Berufungsgericht, der VGH Mannheim, im vorliegenden Fall die Sachlage interpretiert.)

b) Etwas anderes könnte sich aber daraus ergeben, dass das VG in dem Urteil, in dem es die Klage des V gegen den Bescheid vom 3. 4. rechtskräftig abgewiesen hat, dem Bescheid vom 3. 4. durch Auslegung einen bestimmten Inhalt gegeben hat. Danach waren die Bescheide gegenüber T und V so zu verstehen, dass gegenüber T als Halterin der Pferde deren Beschlagnahme bzw. Wegnahme und ihre Unterbringung angeordnet wurde und dass gegenüber V lediglich eine Duldungspflicht in seiner Eigenschaft als Eigentümer ausgesprochen wurde. Diese Auslegung würde es ausschließen, V als verantwortlichen Halter der Pferde zu betrachten.

c) Allerdings ist diese Auslegung angesichts der Formulierung „auf Ihre Kosten beschlagnahmt“ nicht naheliegend. Sie könnte aber auf Grund der Rechtskraft des Urteils für die Beteiligten und für das VG im Anfechtungsprozess gegen den Kostenbescheid verbindlich sein.

aa) BVerwG Rdnr. 17 - 19: Rechtskräftige Urteile binden die Beteiligten, „soweit über den Streitgegenstand entschieden worden ist“ (§ 121 VwGO). Über den Wortlaut des § 121 VwGO hinaus sind auch die Gerichte in einem späteren Prozess an rechtskräftige Urteile zwischen den Beteiligten gebunden (st. Rspr.…). Danach wird die Entscheidung von der Rechtskraft erfasst, während das für die einzelnen Begründungselemente zunächst nicht gilt.

bb) Die - rechtskräftig gewordene - Entscheidung ergibt sich zunächst aus dem Tenor des Urteils. Dieser ist allerdings vielfach wenig aussagekräftig, er lautet bei einer Anfechtungsklage beispielsweise „VA wird aufgehoben“ oder „Klage wird abgewiesen“. Deshalb müssen auch die tragenden Gründe an der Rechtskraft teilnehmen.

BVerwG: Wird eine Klage abgewiesen (oder einer Anfechtungsklage stattgegeben), geben erst die tragenden Gründe Aufschluss darüber, weshalb ein geltend gemachter Anspruch verneint (oder bejaht) wurde. Deshalb nehmen diese an der Rechtskraft des Urteils teil (vgl. allgemein Clausing, in: Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, VwGO, § 121 Rn. 52, allgemein und für die Abweisung einer Verpflichtungsklage BVerwG Buchholz 428 § 1 VermG Nr. 164, S. 509, 510 f und BVerwG Buchholz 310 § 121 VwGO Nr. 33 sowie für das Normenkontrollverfahren BVerwGE 92, 266, 270). Die Entscheidung über eine Anfechtungsklage erschöpft sich demnach nicht in dem Rechtsschluss, dass der Verwaltungsakt rechtmäßig oder rechtswidrig ist, sondern umfasst grundsätzlich die Feststellung, dass die Voraussetzungen der unmittelbaren Ermächtigungsgrundlage vorliegen oder nicht vorliegen (vgl. Rennert, in: Eyermann, VwGO, 12. Aufl., § 121 Rn. 26). Dies gilt nur dann nicht, wenn eine Anfechtungsklage wegen Unzulässigkeit oder wegen fehlender Rechtsverletzung des Klägers abgewiesen wird.

cc) BVerwG Rdnr. 20: Wird eine Anfechtungsklage abgewiesen, erfasst die Rechtskraft des Urteils auch die Auslegung des Bescheids in dem Urteil. Diese ist Teil der tragenden Gründe; denn das Gericht hat in den Gründen seines Urteils die Voraussetzungen der Ermächtigungsgrundlage für den Bescheid mit dem Inhalt, den es ihm durch Auslegung beigemessen hat, geprüft. Seine Aussage, der Bescheid sei rechtmäßig, bezieht sich allein auf den Bescheid mit dem Inhalt, dem es ihm beigemessen hat. Die Auslegung des Bescheids ist somit mit anderen tragenden Gründen, für die eine Bindungswirkung allgemein bejaht wird, untrennbar verbunden.

Deshalb erstreckt sich im vorliegenden Fall die Rechtskraft des früheren VG-Urteils auch auf die Auslegung des Bescheids vom 3. 4., so wie sie oben b) wiedergegeben wurde. Das bedeutet für die beiden hier ergangenen und im Zusammenhang zu betrachtenden Bescheide:

(1) Zum Bescheid vom 2. 4. gegenüber T vgl. BVerwG Rdnr. 23: Wird gegenüber demjenigen, den die Behörde für den Halter hält, die Fortnahme und anderweitige Unterbringung von Tieren wegen der in § 16a Satz 2 Nr. 2 TierSchG genannten tierschutzwidrigen Zustände angeordnet, steht mit Bestandskraft (§ 43 Abs. 2 VwVfG) dieses Bescheids die Kostenerstattungspflicht des Adressaten dem Grunde nach fest. Dass die Tiere erheblich vernachlässigt waren bzw. schwerwiegende Verhaltensstörungen aufzeigten und dass der Adressat des Bescheids Halter der Tiere war, steht dann also bestandskräftig fest. In dem nachfolgenden Leistungsbescheid wird die Kostenerstattungspflicht lediglich hinsichtlich der Höhe konkretisiert. Wird der Leistungsbescheid angefochten, können daher…nur noch Einwendungen gegen die Höhe der Unterbringungskosten geltend gemacht werden (ebenso BayVGH NuR 2006, 183…). Es gilt also Gleiches wie im Verwaltungsvollstreckungsrecht, wo nach Unanfechtbarkeit von Grundverfügung und Androhung der Ersatzvornahme nach deren Durchführung und dem Erlass eines Kostenbescheids keine Einwendungen mehr gegen die Grundverfügung und die Androhung der Ersatzvornahme zulässig sind (BVerwGE 122, 293 Rdnr. 15).

(2) Zum Bescheid vom 3. 4. gegenüber V führt das BVerwG (Rdnr. 25) auf Grund der bindenden Auslegung des Bescheids durch das VG aus: Fallen Halter und Eigentümer auseinander, steht dem Eigentümer aus seinem Eigentum ein Recht an dem Tier zu, das die Zwangsmaßnahme gegen den Halter rechtlich hindern kann. Dieses rechtliche Hindernis muss wie allgemein bei Maßnahmen der Verwaltungsvollstreckung durch eine Duldungsverfügung gegenüber dem Eigentümer überwunden werden. Diese Duldungsverfügung ist hier mit dem Bescheid vom 3. 4. gegenüber V ergangen. Aus ihr - in Verbindung mit dem Bescheid gegenüber T - ergibt sich, dass T Halterin, V dagegen nur Eigentümer ist.

Folglich fehlt es an der nach § 16a 2 Nr. 2 TierSchG erforderlichen Haltereigenschaft des V. Die Voraussetzungen für die Verpflichtung zur Zahlung der Unterbringungskosten der Pferde liegen gegenüber V nicht vor. BVerwG Rdnr. 26: Auf Grund der Rechtskraft des verwaltungsgerichtlichen Urteils…steht zwischen den Beteiligten bindend fest (§ 121 VwGO), dass das Landratsamt gegenüber dem Kläger nicht die Fortnahme der Tiere auf dessen Kosten angeordnet, sondern ihn nur zur Duldung der Wegnahme bei der Halterin verpflichtet hat. Anordnung der Wegnahme und Duldung der Wegnahme schließen sich gegenseitig aus. Der Kläger muss deshalb die Kosten der anderweitigen Unterbringung der Pferde nicht tragen.

Dass die B im Bescheid vom 3. 4. gegenüber V ausgeführt hat, die Pferde würden „auf Ihre Kosten“ beschlagnahmt, reicht nicht aus, um eine Zahlungsverpflichtung des V zu bejahen. Diese Feststellung ist mit dem bloßen Duldungscharakter des Bescheids, so wie er rechtskräftig festgestellt ist, unvereinbar und damit ohne rechtliche Wirkung.

IV. Mangels Rechtsgrundlage ist der Bescheid vom 3. 4. rechtswidrig. Dadurch wird V in seinem Recht auf Schutz seiner allgemeinen Handlungsfreiheit aus Art. 2 I GG verletzt. Eine Anfechtungsklage hätte Aussicht auf Erfolg. (Das BVerwG hat das stattgebende Urteil des VG 1. Instanz bestätigt.)

Zusammenfassung

Nach § 16a TierSchG kann die zuständige Behörde dem Halter eines Tieres, das erheblich vernachlässigt ist, das Tier fortnehmen und es auf dessen Kosten anderweitig unterbringen.

Hat die Tierschutzbehörde die Wegnahme und Unterbringung angeordnet und ist dieser VA unanfechtbar, können Einwendungen, die die Rechtmäßigkeit dieses VA betreffen, gegenüber dem Leistungsbescheid auf Erstattung der durch die Unterbringung entstandenen Kosten nicht mehr geltend gemacht werden. BVerwG LS 2: Ist dem Halter ein Tier auf Grund einer bestandskräftigen Anordnung nach § 16a Satz 2 Nr. 2 TierSchG fortgenommen worden, steht dessen Pflicht, die Kosten der anderweitigen Unterbringung zu tragen, dem Grunde nach fest. Es gilt Gleiches wie im allgemeinen Verwaltungsvollstreckungsrecht, wo nach Unanfechtbarkeit von Grundverfügung und Zwangsmittelandrohung gegenüber dem Kostenbescheid nur noch Einwendungen gegen die Höhe der verlangten Kosten möglich sind.

Sind Eigentümer und Halter des Tieres nicht identisch und hat die Behörde dem Eigentümer lediglich die Duldung von Maßnahmen gegen den Halter aufgegeben, wird dadurch keine Kostentragungspflicht ausgelöst.

Rechtskräftige Urteile binden die Beteiligten, soweit über den Streitgegenstand entschieden worden ist (§ 121 VwGO). Über den Wortlaut des § 121 VwGO hinaus sind auch die Gerichte in einem späteren Prozess an rechtskräftige Urteile zwischen den Beteiligten gebunden. Der bindende Teil der Entscheidung ergibt sich zunächst aus dem Tenor. Dagegen nehmen bloße Elemente der Begründung nicht ohne weiteres an der Rechtskraft teil.

Wird eine Anfechtungsklage abgewiesen oder einer Anfechtungsklage stattgegeben, nehmen auch die tragenden Gründe an der Rechtskraft des Urteils teil, insbesondere die Begründung, weshalb der VA rechtmäßig oder rechtswidrig ist, ob die Voraussetzungen der Ermächtigungsgrundlage vorliegen und wie der VA auszulegen ist. BVerwG LS 1: Die Auslegung eines Bescheids in einem die Anfechtungsklage gegen den Bescheid abweisenden rechtskräftigen Urteil bindet die Beteiligten.